Земская и городская реформы 1864 года
Проведение крестьянской реформы потребовало изменения всей системы местного управления. В ходе начавшихся преобразований местного самоуправления правительство попыталось, с одной стороны, привлечь куправлению на местах предпринимательские слои, крестьянство и городских жителей, с другой - сохранить власть в руках дворян-помещиков.
1 января 1864 г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Для решения вопросов местного значения создавались уездные и губернские органы самоуправления: вуездах - уездное земское собрание и уездная земская управа, в губерниях - губернское собрание и губернская земская управа. Нужно отметить, что земские органы не имели стройной и централизованной системы. Не было создано органа, возглавлявшего и координировавшего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством.
Земские собрания как в уезде, так и в губернии собирались один раз в год (своеобразные сессии), заседали несколько дней, решая насущные проблемы. В перерывах между ними действовали управы (председатель и 2-6 членов), избиравшиеся из числа гласных. Члены управ работали постоянно и получали жалованье из земских сборов, размеры которого определялись собранием. Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел.
Члены уездных и губернских земских собраний назывались гласными и избирались на 3 года в ходе двустепенных выборов, в которых участвовало все местное население, разделенное на три избирательные курии. Закон выделял:
1) курию уездных землевладельцев, состоявшую преимущественно из дворян-помещиков. К ним причислялись собственники от 200 до 800 десятин земли по разным уездам. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
2) городскую курию. Ее участники должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием определенного размера, или домом, оцененным суммой от 500 до 3 000 рублей в разных городах;
3) сельскую курию. Здесь имущественный ценз не был установлен, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.
Курии избирали выборщиков, а выборщики на своих собраниях - депутатов (гласных) в уездные собрания (от 10 до 96). На уездных собраниях избирались члены губернского собрания (от 15 до 100). Число уездных гласных от землевладельцев превышало число гласных от городских избирателей и сельских обществ. Это обеспечивало преобладание дворян в земских учреждениях. В 1865-1867 гг. дворяне составляли 46% гласных, свыше 34% крестьяне, 10,2% купцы, оставшуюся часть делили между собой духовенство и представители других сословий.
Депутатами земских собраний могли стать мужчины не моложе 25 лет, не опороченные по суду.
Избирательное право, введенное в России реформами, еще не было прямым, всеобщим и равным. Избиратели разделялись по полу, имущественному (для собственников) и возрастному цензам. Выборы были многоступенчатыми. И все же оно стало более демократичным, чем прежде. Избирательным правом обладали крестьяне, в которых царское правительство видело опору своей власти. За женщин по доверенности могли голосовать их мужья и сыновья.
Земские органы создавались «для содействия правительству в ведении местных хозяйственных дел». Земства занимались заведованием капиталами, имуществами и деньгами земства, попечением о развитии местной торговли и промышленности, содействием развитию народного просвещения и здравоохранения, строительством дорог, агрономической и зоотехнической помощью, общественным призрением и т.п. В компетенцию земских органов входило также распределение государственных и утверждение местных налогов. На земские сборы, установленные для всех категорий населения, строились школы и больницы, богадельни и ночлежные дома, дома престарелых и сирот.
Земские органы работали под непосредственным контролем и в тесном контакте с государственными органами. Производить сборы и проводить в жизнь решения им помогали уездные исправники, важнейшие их решения требовали санкции губернатора, который утверждал выборы уездных земских управ. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел.
Земская реформа была проведена в 34 из 59 российских губерний. Ее положения не действовали на территории Польши, Финляндии, в Прибалтике, где было особое национальное управление. Они не распространялись на Сибирь, некоторые северные и южные губернии (Архангельскую и Астраханскую), в которых отсутствовали дворянство и помещичье землевладение.
Земства внесли огромный вклад в развитие отечественного хозяйства и культуры и подготовили почву для введения в стране всеобщего начального обучения. Работа в земских органах способствовала формированию гражданского сознания российской интеллигенции. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.
Городская реформа проводилась по принципу земской. 16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение», закрепившее систему органов городского общественного управления. В городах создавались бессословные городские избирательные собрания и городские думы в качестве распорядительных органов и городские управы в качестве их исполнительного органа. Возглавлял городскую Думу и управу городской голова, утверждаемый губернатором или министром внутреннихдел. Городской голова и члены управы избирались Думой и получали жалованье.
Функции городских органов самоуправления были аналогичны земским. В компетенцию городского управления входили благоустройство, попечение о развитии торговли, устройство больниц, школ, противопожарные меры и городское налогообложение. В пользу города Дума могла устанавливать сборы.
Органы городского самоуправления строились на буржуазной, цензовой основе, без учета сословной принадлежности. В выборах участвовали лица, достигшие 25-летнего возраста, владевшие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимавшиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей и представлявшие любое сословие. В зависимости от выплачиваемых городских налогов они были разделены на три разряда. Каждый разряд состоял из собственников, уплачивавших по 1/3 общей суммы налогов: крупных, средних, мелких. Каждый разряд давал l/З членов Думы. Естественно, что представительство первыхдвух категорий собственников (владельцев недвижимости) было большим. Имущественный ценз ограничивал количество избирателей, участвовавших в выборах. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным.
Городские думы и управы действовали в течение 4 лет. В составе дум работало от 30 до 72 депутатов (в Москве - 180, в Санкт-Петербурге - 250). Были установлены некоторые ограничения. Так, число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшееся в состав управы, не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности.
К концу XIX в. городское самоуправление было введено в 621 из 707 городов России.