Уполномоченный по правам человека в России - Часть 3

Глава II. Особенности правозащитной деятельности Уполномоченного в России.

2.1. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в России.

В соответствии с федеральным конституционным законом Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
В 2000 году на имя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило более девяти тысяч жалоб и обращений по поводу нарушений прав и свобод человека и гражданина (28, с.38).
С сентября 2000 года отмечается увеличение числа ежедневно поступающих обращений. Информация о нарушениях прав и свобод человека и гражданина поступает практически из всех субъектов Российской Федерации. Наибольшее количество жалоб и обращений пришло из Центрального (17,3%), Северо-Кавказского (30%), Поволжского (10%) и Уральского (6%) районов.
О защите конституционных прав и свобод россиян правовыми средствами, предоставленными Уполномоченному, ходатайствуют депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ими направлено более 60 обращений). Поступают обращения от Уполномоченных и председателей комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации, представителей общественных объединений России, стран СНГ, других зарубежных государств.
Жалобы и обращения граждан свидетельствуют о том, что ситуация с правами человека остается в России крайне напряженной. Продолжают нарушаться права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Не сложилась атмосфера уважения к правам человека. Этот важнейший гуманистический принцип еще не стал составной частью российской правовой культуры. Все это крайне отрицательно сказывается на социально-психологическом и нравственном состоянии общества. Ситуацию усугубляет экономический кризис, который оказывает негативное влияние на соблюдение прав и свобод граждан.
Наиболее тяжелое положение сложилось в области социальных прав. Решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка России, принятые еще в середине августа 1998 года, привели к девальвации рубля, росту цен, параличу банковской системы. В феврале 2001 года Правительство Российской Федерации пошло на секвестирование расходов федерального бюджета, что ухудшило положение в социальной сфере, в частности в здравоохранении, образовании, науке и культуре. Это привело к росту задолженности по заработной плате, пенсиям, пособиям, сокращению финансирования социальных программ по государственной поддержке населения. В настоящее время третья часть населения Российской Федерации имеет доходы ниже прожиточного минимума (37, с. 39).
Жалобы граждан о защите их конституционных прав в сфере труда и занятости составляют 13% от всех обращений, полученных Уполномоченным в 1998 году. Большая часть подобных жалоб поступила от тех граждан, кто трудится в бюджетных организациях.
Защита социальных и экономических прав, за которой граждане обращаются к Уполномоченному, находится преимущественно не в правовой, а в экономической сфере. Для обеспечения этой категории прав необходима прежде всего государственная политика, направленная на развитие реальной экономики, повышение уровня жизни населения.
Значительное количество жалоб на несвоевременную выплату заработной платы поступает из Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Алтайского, Краснодарского, Ставропольского краев, а также из Архангельской, Волгоградской, Кемеровской, Магаданской, Ростовской, Сахалинской и Тюменской областей. Чукотского автономного округа.
Несвоевременная выплата заработной платы влечет за собой нарушения других прав граждан: принудительные переводы на неполное рабочее время, отправление работников в отпуска без сохранения заработной платы или с частичной оплатой, невыплату выходных пособий и расчета при увольнениях. Подобные жалобы составляют около 16% от всех обращений, полученных Уполномоченным по проблеме трудовых правоотношений.
Сложная процедура присвоения гражданину статуса безработного, а также разница в методологии его определения между общепризнанными принципами и нормами международного права и российским законодательством лишает пособия по безработице свыше 6,5 миллиона граждан, ищущих работу.
Одним из негативных последствий экономической реформы стала скрытая безработица, вызванная прекращением работы многих предприятий. По разным оценкам, она составляет более 10 миллионов человек.
Судами зачастую не соблюдаются процессуальные требования, что проявляется в необоснованном отказе в приеме исковых заявлений, в нарушении установленных сроков подготовки дела к судебному разбирательству и его рассмотрению, а также в задержках выдачи судебных постановлений, неисполнении в течение длительного времени решений суда.
Финансовый кризис приводит к постепенному массовому обнищанию населения, доверившего свои сбережения государству, банковской системе. Ущемлены экономические права более 70 миллионов граждан (38, с. 22).
Уполномоченный направил письмо Председателю Правительства Российской Федерации с предложением увеличить статью расходов в бюджете 2000 года на восстановление и защиту сбережений граждан и обратил внимание Правительства Российской Федерации на то, что программа по восстановлению сбережений граждан может стать одним из реальных шагов по консолидации общества.
По поручению Правительства Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации рассмотрело вопрос о выделении дополнительных средств на восстановление и защиту сбережений граждан.
К Уполномоченному продолжают поступать многочисленные жалобы граждан на препятствия, имеющиеся в судах при подаче и рассмотрении исков к коммерческим банкам о возврате денежных средств. Так, гражданин П. в декабре 1994 года направил в Замоскворецкий межмуниципальный суд г. Москвы исковое заявление к ОСТ-Банку о возврате вклада. До настоящего времени суд не уведомил заявителя о принятии иска к рассмотрению и дате разбирательства по делу. По имеющимся данным, только в судах г. Москвы находятся десятки тысяч исковых заявлений о возврате вкладов. В Замоскворецком межмуниципальном суде г. Москвы при наличии нескольких тысяч исковых заявлений их рассматривает один судья раз в неделю. Нарушение сроков при рассмотрении исков в судах фактически, превращается в массовое нарушение прав граждан.
Эти и другие факты легли в основу обращения Уполномоченного к Председателю Верховного Суда Российской Федерации о восстановлении конституционного права граждан на судебную защиту.
В ходе проведения проверок по жалобам и обращениям граждан Уполномоченный выявил ряд подзаконных актов, не зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликованных официально для всеобщего сведения. Значительная часть таких актов была издана Министерством внутренних дел Российской Федерации. Например, "Методические рекомендации по рассмотрению заявлений граждан и запросов организаций о реабилитации жертв политических репрессий", принятые МВД России по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации № 34/5-893 от 12 апреля 1995 года. Они не только регламентируют порядок рассмотрения органами внутренних дел и прокуратуры заявлений о реабилитации граждан, но и устанавливают случаи, не предусмотренные Законом "О реабилитации жертв политических репрессий", при которых граждане не могут восстановить свои права.
Около 7,5% поступивших обращений составляют жалобы, связанные с жилищными спорами и нарушением права граждан на жилище. Причинами ущемления этих прав является как несовершенство российского законодательства, так и противоречащие закону действия, а порой и бездействие должностных лиц (29, с. 4).
Граждане Иркутской, Магаданской, Мурманской областей, Чукотского автономного округа в обращениях к Уполномоченному требуют оказать содействие в реализации Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей". По этим и аналогичным жалобам Уполномоченным были направлены письма в органы местного самоуправления. Их исполнение взято на контроль.
Примером позитивного разрешения жилищной проблемы после вмешательства Уполномоченного является случай с инвалидом Великой Отечественной войны гражданином С., который обратился с жалобой на действия администрации города. Еще в 1977 году было принято решение о предоставлении ему квартиры. В течение всех этих лет он обращался в различные организации с ходатайством о выделении ему жилья, но безрезультатно. Районный суд своим решением обязал администрацию города предоставить ветерану квартиру. Однако прокуратура Краснодарского края, на территории которого находится город, используя формально-процессуальный повод, спустя полтора года после решения суда приносит на него протест, и инвалид-пенсионер вновь остается без жилья. В этой ситуации Уполномоченный обратился в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой рассмотреть материалы дела и принять меры по отзыву протеста. Для скорейшего рассмотрения дела Уполномоченный также обратился за содействием в Верховный Суд Российской Федерации. Кроме этого, было направлено письмо непосредственно в администрацию города. Совместными усилиями Уполномоченного, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и администрации города удалось решить этот жилищный вопрос.
Данная ситуация является зеркальным отражением отношения различных инстанций к правам человека в нашей стране. Проблему можно и нужно было решить на месте, но понадобилось вмешательство федеральных органов, для того чтобы должностные лица сделали то, что им предписано делать по закону.
Имеют место случаи, когда некоторые органы и должностные лица отказывают в удовлетворении законных обращений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Одним из важнейших направлений деятельности Уполномоченного является защита интересов лиц, неспособных самостоятельно использовать правовые средства, а также прав тех групп населения, которые в настоящее время оказались в крайне неблагоприятном положении.
Социально-экономический кризис в Российской Федерации тяжело отразился на условиях жизни и развитии подрастающего поколения. В 1998 году обострились негативные тенденции, характеризующие положение детей и молодежи.
Массовый характер приняла практика невыплаты государственных детских пособий. Задолженность по пособиям гражданам, имеющим детей, на 1 октября 1998 года составила 23,5 миллиарда рублей. В отдельных субъектах Российской Федерации детские пособия не выплачиваются свыше шести месяцев (48, I,  с. 163).
Хроническое недоедание в дошкольных учреждениях, детских домах, интернатах, приютах крайне негативно сказывается на состоянии здоровья, ухудшает условия жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кризис семьи, разрушение традиционных семейных отношений способствуют увеличению числа безнадзорных детей.
Отличительной особенностью России конца начала XXI столетия стало принуждение детей к труду. Действуют криминальные структуры, откровенно использующие детский труд.
В целях реализации положений международной Конвенции о правах ребенка и Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" органам государственной власти необходимо обратить пристальное внимание на проблему социально-правовой защиты детей и молодежи. Принципиально важной представляется защита прав каждого ребенка на образование.
Уполномоченный разделяет идею создания в России системы ювенальных (по делам несовершеннолетних) судов, которая позволит более эффективно защищать права детей, а также бороться с правонарушениями среди несовершеннолетних. Уполномоченный также поддержал инициативу ряда неправительственных правозащитных организаций по проведению "круглого стола" на тему "Конвенция о правах ребенка и дети России", который состоялся 12 ноября 1998 года. В ходе дискуссии были обсуждены вопросы усиления законодательных гарантий прав ребенка в Российской Федерации, внесены предложения по уточнению и дополнению проекта Федерального закона "Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
Поскольку дети являются едва ли не самой незащищенной группой населения, для защиты и обеспечения их прав требуются дополнительные независимые механизмы. Уполномоченный поддерживает предложение ряда депутатов Государственной Думы и неправительственных правозащитных организаций о создании в Российской Федерации института Уполномоченного по правам ребенка. Не менее сложными являются вопросы, связанные с правовой и социальной защитой инвалидов.
По-прежнему крайне тяжелым остается положение ветеранов и пенсионеров. Жалобы от этой группы населения (около 6% всех обращений) связаны с вопросами непредоставления положенных им льгот и компенсаций, несвоевременной выплаты пенсий.
Депутат Государственной Думы Н. И. Борисенко сообщил Уполномоченному, что в г. Таганроге Ростовской области к нему обратилась группа пенсионеров, собравшая более 2 тысяч подписей с требованием о возбуждении органами прокуратуры уголовного дела по факту задержки выплаты пенсий за 4 месяца. Данное заявление граждан было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Уполномоченный обратился также к Председателю правления Пенсионного фонда России В. В. Барчуку с предложением принять необходимые меры по отношению к территориальным органам Пенсионного фонда с целью устранения фактов несвоевременных выплат пенсий и пособий в субъектах Российской Федерации (48, I,  с. 108).
Уполномоченному поступило коллективное письмо пенсионеров и работников Волжского пароходства, в котором сообщалось, что в 1998 - 1999 гг. им не выплачивались суммы в возмещение вреда, нанесенного здоровью участием в ликвидации аварии на Чернобыльской атомной электростанции. По запросу Уполномоченного Департаментом по труду и социальной защите населения Нижегородской области была проведена проверка. К настоящему времени причитающиеся гражданам суммы выплачены.
Бедственное материальное положение пенсионеров усугубляется ущемлением их конституционных прав на судебную защиту, что лишает их возможности отстаивать свои имущественные интересы. Для обеспечения пенсионерам гарантий на судебную защиту их имущественных прав Уполномоченный обратился в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением принять Федеральный закон "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О государственной пошлине", освободив пенсионеров от ее уплаты по делам об имущественных спорах. Принятие этой правовой нормы позволит миллионам людей преклонного возраста реально защищать свои имущественные права.
Требуют решения вопросы, связанные с охраной психического здоровья граждан. Масштабы проблемы таковы, что, по мнению экспертов Всемирной организации здравоохранения, есть все основания рассматривать психические болезни (включая алкоголизм и наркоманию) в качестве одной из основных угроз здоровью и продуктивности жизни людей во всем мире.
Состояние психического здоровья населения России характеризуется отрицательными показателями. По данным Министерства здравоохранения Российской Федерации, за последние 10 лет число инвалидов вследствие психических расстройств возросло более чем на 30% и достигло 669 тысяч человек, из которых 80% - инвалиды I и II групп.
Лица, страдающие психическими расстройствами, нуждаются в социальной защите, предоставлении им некоторых привилегий и льгот. Защитой и дополнительными льготами должны пользоваться и сотрудники психиатрических учреждений, работающие в особо трудных и опасных условиях.
Систематически нарушаются права человека в Вооруженных Силах Российской Федерации и других воинских формированиях и органах. Для военнослужащих 1998 год характеризовался дальнейшим снижением жизненного уровня и социального статуса. Денежное содержание военнослужащих остается на уровне, установленном в сентябре 1995 года.
Обращения военнослужащих и членов их семей составляют 3% всех обращений граждан к Уполномоченному. Основная часть жалоб касается вопросов нарушения прав в период прохождения военной службы, восстановления прав на жилье, пенсионного обеспечения, пересмотра решений различных судебных органов.
Анализ рассмотренных Уполномоченным обращений показывает, что нарушения законных интересов военнослужащих обусловлены невыполнением Федеральных законов "О статусе военнослужащих", "О воинской обязанности и военной службе", а также отсутствием необходимого механизма реализации данных законов. За девять месяцев 1999 года Главной военной прокуратурой Российской Федерации выявлено свыше 2600 приказов и иных правовых актов военного командования, противоречащих действующему законодательству, военными прокурорами восстановлены права более 47 тысяч человек (48, с. 163).
Серьезное беспокойство вызывают приобретающие массовый характер избиения военнослужащих, проходящих службу по призыву, жестокое обращение с ними.
В поступающих к Уполномоченному письмах приводятся факты продолжающегося призыва в армию лиц, негодных к военной службе по состоянию здоровья, имеющих физические недостатки и психические заболевания, неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжких преступлений. Так, в ходе рассмотрения жалобы матери-одиночки Д. из г. Рыбинска Ярославской области установлено, что ее сын, несмотря на то что 13 лет состоял на учете у ревматолога, без проведения контрольного медицинского освидетельствования был призван в ряды Вооруженных Сил.
Не решен вопрос с реализацией прав военнослужащих на бесплатный проезд в общественном транспорте, к месту проведения отпуска. Тысячи военнослужащих, проходящих службу в отдаленных гарнизонах, и члены их семей лишены возможности выехать в отпуск, провести его в благоприятных для восстановления здоровья регионах.
Реализация программы "Государственные жилищные сертификаты" только началась, но уже поступает информация о возникающих у военнослужащих проблемах с получением квартир. Владельцу сертификата приходится доплачивать не 20%, а более 40% стоимости жилья. Большинство же бесквартирных военнослужащих не в состоянии взять кредит, так как они неплатежеспособны. Очевидно, назрела необходимость корректировки данной программы.
Учитывая масштабы нарушений прав человека в Вооруженных Силах Российской Федерации и других воинских формированиях и органах, Уполномоченный поддерживает предложение ряда депутатов Государственной Думы о возможности учреждения в Российской Федерации должности специального Уполномоченного по правам военнослужащих.
Одной из сложных проблем России является вынужденная миграция. С 1992 (год начала регистрации беженцев и вынужденных переселенцев) по 1998 год, по данным официальной статистики, из стран СНГ и Балтии в Россию прибыло свыше 5 миллионов человек.
Основные вопросы, с которыми сталкиваются граждане, прибывшие в Россию из стран ближнего зарубежья, связаны с постановкой на учет и получением статуса беженца или вынужденного переселенца, выплатой компенсации за оставленное жилье и имущество, отказом в регистрации прямых родственников, отсутствием помощи в компенсации высокой платы за переезд на новое место жительства, получением постоянного или временного жилья. В особо тяжелом положении при этом находятся именно беженцы русской национальности, подвергавшиеся травле и национальному (а нередко и физическому) террору, всевозможным притеснениям в странах первоначального проживания.
Для решения этих проблем налажено взаимодействие Уполномоченного с неправительственными правозащитными переселенческими организациями, Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН, Международной организацией миграции, министерствами и ведомствами Российской Федерации, другими организациями, занимающимися вопросами вынужденной миграции. Одним из практических шагов стала договоренность с Международной благотворительной католической организацией "КАРИТАС" об оказании поддержки семьям беженцев и вынужденных переселенцев, оказавшимся в критической ситуации.
В результате обращения Уполномоченного в интересах бывшей жительницы Таджикистана С. комитетом помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" ее дочери была оказана своевременная и бесплатная медицинская помощь.
В адрес Уполномоченного поступают жалобы от вынужденных переселенцев, особенно граждан, покинувших в результате военных действий территорию Чеченской Республики и районы осетино-ингушского конфликта. В основном это русское и русскоязычное население, являющееся наиболее незащищенной категорией вынужденных переселенцев.
Многие граждане, покинувшие территорию Чеченской Республики в период военных действий и оставившие там свое жилье и имущество, по сегодняшний день не получили статус вынужденного переселенца, не имеют жилья, лишены пенсионного обеспечения, не трудоустроены, не имеют возможности получить свои сбережения в Сбербанке России, не всем выплачена заработная плата за период работы на предприятиях г. Грозного.
В то же время некоторые граждане нечеченской национальности, в основном представители социально незащищенных слоев населения, хотят покинуть пределы Чеченской Республики, но не имеют для этого возможностей. Реализация их конституционных прав и свобод в полном объеме в соответствии с действующим законодательством не представляется возможной.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации поддерживает идею создания парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан, вынужденно покинувших территорию Чеченской Республики, а также деятельности федеральных органов исполнительной власти по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 5 сентября 1995 года "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике". Задачей комиссии должна стать выработка предложений по комплексному решению проблемы восстановления конституционных прав данной категории граждан.
Основным правовым механизмом защиты прав граждан является судебная система Российской Федерации. Но из-за ее недостаточного финансирования конституционные гарантии судебной защиты личности оказались под угрозой. Во многих субъектах Российской Федерации суды находятся в сложном положении. По причине отсутствия финансовой, организационной и методической поддержки на федеральном уровне суды присяжных, даже в тех регионах, где они созданы, могут в ближайшее время перестать функционировать.
Все это заставило Верховный Суд Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой о признании противоречащей статьям 10 и 124 Конституции Российской Федерации, а также статье 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", дающей право Правительству Российской Федерации сокращать расходную часть бюджета, в том числе и на финансирование правосудия.
Выступая во время слушаний этого дела на заседании Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченный заявил, что такое положение ущемляет права и интересы российских граждан, лишает их конституционных гарантий на судебную защиту. Несмотря на постановление Конституционного Суда от 17 июля 1998 года № 23-П, согласно которому часть 1 статьи 102 указанного Федерального закона признана не соответствующей Конституции, финансирование судебной системы оставляет желать лучшего.
В последние годы в Российской Федерации принят ряд законов в сфере обеспечения и защиты основных прав и свобод граждан. В их числе: Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и др.
Предпринимаются усилия, направленные на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц. Вместе с тем органами государственной власти Российской Федерации не были приняты все необходимые меры для защиты основных прав и законных интересов граждан.
Нужны дополнительные и скоординированные усилия федеральных органов по защите единого правового пространства. Серьезным ущемлением прав граждан является принятие ведомственных инструкций, призванных регламентировать порядок применения законов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятствий для реализации гражданами своих прав.
В стране не создан комплексный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соответствующий международным стандартам. Реальных возможностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недостаточно. В правоприменительной практике не разработаны и не внедрены процедуры прямого действия норм Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов.
Большая работа в области законотворчества предстоит в связи с ратификацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Итоги рассмотрения жалоб и обращений граждан показывают, что одной из причин нарушений прав и свобод являются существующие пробелы в российском законодательстве.
Вместе с тем есть основания утверждать, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации действует, оказывая помощь людям, реально защищая их права и законные интересы. Первые месяцы работы показали, что защита прав граждан меньше всего нуждается в шумных показательных акциях. Требуется ежедневный кропотливый труд специалистов-профессионалов, принципиальный контроль за выполнением принятых решений. Примерно по 17% обращений, поступивших Уполномоченному в 2000 году, права граждан восстановлены. Это касается в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, предоставления на законных основаниях жилья, социальных льгот и пособий, а также пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и др.
Имеются случаи, когда органы исполнительной и судебной власти, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов о нарушениях прав граждан, несвоевременно реагируют на обращения Уполномоченного. По некоторым жалобам не удалось сразу добиться позитивных результатов в восстановлении нарушенных прав граждан. По ним продолжается работа. Их исполнение контролируется Уполномоченным.

2.2. Особенности правозащитной деятельности в регионах Российской Федерации.

Сложные процессы политической реформы в Российской Федерации привели все же к началу становления в стране федеративной структуры, постепенно приходящей на смену прежнему унитаризму. Это нарастающее многообразие, вместе с тем, приводит к формированию в регионах различных политических режимов. Так, например, для одних регионов характерны острые конфликты между областным руководством и руководством центрального города (Приморский край), для других эти отношения протекают достаточно мирно. В одних регионах глава исполнительной власти плотно контролирует политические события и явно доминирует на политическом поле (мэр Москвы Юрий Лужков), при этом допуская нарушения элементарной законности; в других - власть достаточно равномерно распределена между различными политическими деятелями. Существенно различаются регионы и по степени развития гражданского общества, представленности в них общественных организаций и политических партий.
В то же время общей характеристикой для всех российских регионов является явная отчужденность аппарата исполнительной власти от жителей, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие элементарного уважения прав человека и гражданина. В этих условиях важным шагом на пути перехода к власти «с человеческим лицом» является развитие института уполномоченного по правам человека.
Одним из главных препятствий на пути становления в России правового демократического государства и гражданского общества является отсутствие действенной обратной связи между гражданами и представителями властных структур. Кроме того, аппарат исполнительной власти на федеральном, а особенно на региональном уровне в большинстве своем состоит из чиновников, получивших образование и опыт работы при Советской власти, а точнее, в период самовластия партийного аппарата. Органы, призванные осуществлять контроль и надзор за деятельностью чиновников, сами зачастую зависят от них в экономическом плане. Все это приводит к реальной незащищенности российских граждан от самовластия чиновников на всех уровнях, что же касается соблюдении законности в местах заключения и в армейских казармах, то здесь степень незащищенности возрастает многократно (54, I,  с. 16).
В этих условиях существенна роль правозащитных организаций, активисты которых самоотверженно выявляют случаи нарушения прав человека, а также оказывают посильную правовую помощь гражданам. Хорошо известна деятельность общества "Мемориал", "Солдатские матери", "Гражданский контроль" и др. Определенные действия предпринимают и властные структуры, так, при Президенте РФ действует Комиссия по правам человека, в соответствии с его Указом почти во всех регионах созданы аналогичные комиссии при главах исполнительной власти. Эти комиссии, однако, всецело зависят от губернаторов областей и даже в случае включения в их состав достойных людей с опытом правозащитной деятельности, по своим возможностям лишь ненамного превышают обычные отделы по письмам и жалобам граждан.
Существенно новые возможности открывает институт Уполномоченного по правам человека, или Парламентского уполномоченного по правам человека. Актуальность введения института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целом и в ее отдельных регионах определяется его специфическим местом в государственно-правовой структуре общества, а также унаследованной от предыдущего режима гипертрофированной ролью государства и характерной для переходного периода слабой дисциплиной и коррумпированностью чиновников, а также отсутствием взаимного доверия в обществе.
Принятый более трех лет назад Федеральный закон об уполномоченном по правам человека предусматривает создание института региональных уполномоченных. На этом пути, однако, существует опасность создания руками региональной политической элиты своего «карманного» уполномоченного, либо подготовка этой позиции кем-то из влиятельных региональных чиновников «под себя», в качестве «запасного аэродрома». В качестве основного способа предотвращения такого развития событий видится широкое участие общественных организаций в регионах в процессе становления института регионального Уполномоченного по правам человека, и, прежде всего, правозащитных организаций.
Рассмотрим конкретный опыт деятельности различных структур власти и общества, направленных на появление института регионального уполномоченного по правам человека в четырех российских регионах: Свердловской, Архангельской и Мурманской областях, в Хабаровском крае и в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Данные регионы выбраны нами не случайно, поскольку именно в данных регионах Российской Федерации деятельность Уполномоченного по правам человека встретила наибольшее сопротивление, и, следовательно, примеры деятельности Уполномоченного наиболее показательны.
Свердловская область. Закон «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» принят в апреле 1996 г., одним из первых в Российской Федерации. В Законе достаточно подробно расписаны возможности Уполномоченного и предъявлены высокие требования к кандидатуре на этот высокий пост: требуется либо наличие стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо наличие ученой степени в области права. В то же время правом выдвижения кандидатуры Уполномоченного согласно Свердловскому закону, обладает только Губернатор области совместно с председателем областного суда, этого права не имеют не только правозащитные организации города, но и сами депутаты.
Более года после принятия Закона место Уполномоченного оставалось вакантным, и лишь осенью 1997 г. на этот пост был избран В.В.Машков, ранее работавший Представителем президента РФ в Свердловской области. Примечательно, что он не имел ни десятилетнего стажа работы по юридической специальности, ни степени кандидата юридических наук, как это требовалось областным законом, зато пользовался поддержкой Губернатора области. Уже в процессе избрания и сама выдвинутая кандидатура, и сама процедура вызвала замечания правозащитных организаций, которые настаивали на открытом обсуждении кандидатур и учете мнения правозащитников. К этим замечаниям не прислушались, и депутаты областного парламента, контролируемого в то время губернатором, единогласно утвердили единственного кандидата. Свердловский уполномоченный приступил к работе. Был подобран квалифицированный аппарат в Екатеринбурге, стали создаваться представительства уполномоченного в районах. В одном из первых своих интервью после избрания В. Машков так охарактеризовал свою концепцию деятельности Уполномоченного: «Мы не могли копировать западный опыт. На 99 процентов чиновники, отвечающие за права человека в развитых странах работают с конкретными жалобами; у нас, поскольку отсутствуют демократические основы общества и правозащитные традиции, задачи значительно сложнее. Анализируя поступающие жалобы, мы должны обобщать опыт их разрешения и закрывать тем самым «дыры» существующие пока в законодательстве. Мы должны разрабатывать новые принципы партнерских отношений общественности и чиновников (47, с. 5).
Вместе с тем проблема взаимоотношений с правозащитными организациями области возникла с самого момента избрания. Возможно, свою роль сыграло негативное отношение Союза правозащитных организаций области к кандидатуре В.В.Машкова во время его избрания, возможно, и позиция самого Уполномоченного, который делит правозащитные организации на заслуживающие и незаслуживающие серьезного отношения, но сотрудничества с правозащитниками у нового Уполномоченного пока не получилось. Так, он посетил Третью областную конференцию союза правозащитных организаций области и рассказал там о первых шагах своей деятельности, но вслед за своим выступлением покинул конференцию, не найдя времени выслушать выступления правозащитников. Результатом такого отношения стало даже обсуждение на этой конференции вопроса о недоверии новому уполномоченному, однако большинство ее участников решило не торопиться и дать новому уполномоченному время себя проявить.
Прозвучавшие на всю страну события разгона студенческой демонстрации в Екатеринбурге привели к новому обострению и ситуации с уполномоченным. Отсутствие его публичной позиции в этом вопросе стало одной из причин Заявления союза правозащитных организаций области, в котором содержится, в частности, требование об отставке В.В.Машкова. В то же время из выступления руководителя аппарата Уполномоченного В.Е.Гоголева на международной конференции «Становление института регионального уполномоченного по правам человека в Сибири и на Дальнем Востоке (Иркутск, 6-8 июня 1998 г.) следует, что Уполномоченным был сделан оперативный анализ причин событий у Екатеринбургского «Белого дома», который был доложен Губернатору и послужил основой решений, принятых далее в Москве. К сожалению, эти действия не стали пока достоянием общественности в Свердловской области.
Архангельская область. Правозащитное движение. В области имеются правозащитные организации в Архангельске (Правозащитный центр Архангельской области Архангельский областной комитет по правам человека) и Северодвинске (Северодвинская городская общественная организация по защите прав человека), при этом эти организации находятся в состоянии конкуренции между собой и достаточно разобщены.
Осенью 1996 г. в соответствии с указом Президента РФ при Губернаторе Архангельской области создается комиссия по правам человека под председательством руководителя аппарата Администрации области, заместителя губернатора О.В.Петрова В состав комиссии вошли 15 человек, из них с опытом правозащитной деятельности были связаны лишь двое: Л.С.Коростылева, адвокат, член международной правозащитной организации Хельсинская гражданская ассамблея, и Г.К.Дундина, в прошлом - педагог, а ныне - пенсионерка, руководитель Архангельской группы Международного общества прав человека, сопредседатель правозащитного Центра Архангельской области. Комиссия эта ничем себя не проявляет, рассмотрев за 6 месяцев всего 12 обращений, поступивших в их адрес. Зато осенью 1997 г. рекомендует губернатору области выдвинуть своего председателя - О.В.Петрова - на пост Уполномоченного по правам человека (28, с. 32).
Летом 1997 г. на сессию областного собрания от имени администрации области выносится законопроект «Об уполномоченном по правам человека». Этот законопроект, по мнению члена Архангельской организации движения «Яблоко» Татьяны Барандовой, содержал в себе серьезные недоработки и нестыковки с Федеральным законодательством, устраняя от участия в процессе правозащитные, общественные и политические организации. Выступление Т.Барандовой на сессии от имени Коалиции общественных организаций с предложением публичного обсуждения законопроекта, публикации его в прессе и обратившей внимание депутатов на его коньюктурный характер и выстроенность «под конкретное лицо», не смогло изменить желание депутатов быстро принять закон.
12 августа 1997 г. в газете «Волна» был опубликован принятый депутатами и подписанный губернатором текст закона. При этом в ч.1 ст.6 закона, предусматривающей возможность выдвижения кандидатов на должность уполномоченного по правам человека главой администрации и постоянными комиссиями областного собрания, исчезают слова «постоянные комиссии депутатов областного собрания». Два месяца спусти на 11 сессии Облсобрания депутаты избирают первого архангельского Уполномоченного. Губернатор выносит на голосование только одну кандидатуру - О.В.Петрова. Он утверждается на эту: должность, однако возникающее общественное возмущение характером принятия закона и келейностью обсуждения кандидатуры, а также обнаруженный факт «исправления» 6 статьи закона, лишающего депутатов права выдвижения кандидатуры Уполномоченного, привели к решению считать О.В.Петрова И.О. уполномоченного по правам человека в Архангельской области.
Вскоре архангельская областная общественная благотворительная организация пенсионеров и инвалидов «Содействие» обращается в прокуратуру Архангельской области с просьбой опротестовать закон «Об уполномоченном...», как нарушающий их права, а также с просьбой опротестовать избрание О.В.Петрова в связи с фальсификацией ч.1 ст.6 закона. Прокуратура области усмотрела, что при подготовке закона «Об уполномоченном...», имели место признаки уголовного преступления, в частности, должностного подлога.
Вскоре И.о. уполномоченного по правам человека Архангельской области О.В.Петров приступил к работе. Одновременно крепнет волна неприятия его кандидатуры и самой процедуры его избрания среди правозащитников и активистов общественных организаций области. Учредительный съезд российского движения «За права человека» принимает специальное заявление в связи с назначением Уполномоченного по правам человека Архангельской области. В нем, в частности, говорится: «То, что произошло в Архангельске -это и вызов правозащитному движению, и издевательство над правами человека, и свидетельство цинизма и всевластия областных чиновников, готовых во имя зашиты своих корпоративных интересов дискредитировать любые демократические ценности и всякие шаги по созданию в России гражданского общества».
В марте 1998 г. депутаты Облсобрания предполагают вернуться к вопросу о назначении уполномоченного по правам человека. На этот раз в списке кандидатов - девять человек. Среди них - И.о. уполномоченного О.В.Петров, уже упоминавшаяся правозащитница Г.К.Дундина, прокурор межрайонной прокуратуры, инспектор труда Обкома профсоюзов и др. По просьбе губернатора обсуждение вопроса было перенесено на более поздние сроки. В начале лета прокуратура области вынесла постановление о прекращении уголовного дела в отношении О.Петрова, так как «причастность Петрова О.В. к внесению данных искажений в текст указанного закона своего подтверждения не получила.
Далее события развивались достаточно неожиданно. На июльской сессии депутаты снова вернулись к выборам Уполномоченного. Претендентов на должность стало пятеро: доцент Поморского университета, кандидат философских наук А.Габидулин, председатель областного правозащитного центра Г-Дундина, заместитель начальника следственного отдела Котласского ГОВД В.Масленников, главный технический инспектор труда ЦК профсоюзов Ю.Панкратов, безработный А.Пятаев и сам О.Петров.
По итогам тайного голосования О.Петров получил 13 голосов, Ю.Панкратов два, остальные - ни одного, против всех претендентов проголосовало 17 депутатов. Сессия собрания решила: должность и аппарат уполномоченного по правам человека ликвидировать, действие закона временно приостановить и вернуться к рассмотрению вопроса об уполномоченном после парламентских каникул.
Описанные здесь события трактуются, на первый взгляд, достаточно однозначно - под давлением правозащитной общественности «зарвавшийся» ставленник администрации потерял свое «теплое место». Однако результаты состоявшейся в марте 1999 г. командировки эксперта СПб центра «Стратегия» А.Аракеляна в Архангельск дают основания и для другой возможной трактовки истории И.О.Уполномоченного и его отставки: Энергично взявшийся за новое дело О.Петров смог включить в свои команду ряд профессионалов, хорошо знающих область, типа бывшего зам. Прокурора, и эта команда за год работы сумела столько «накопать» из жизни властных структур, что дальнейшая работа И.О.Уполномоченного стала опасна для руководства области и послушные депутаты лишили О.Петрова его полномочий. Искажение же закона «Об Уполномоченном...» при его публикации было сделано не О.Петровым (действительно, зачем ему это было делать, если у него не было серьезных конкурентов?), а другими представителями администрации, чтобы держать О.Петрова в «подвешенном» состоянии. Реакция же правозащитников, по данной версии, были грамотно спланирована и использована администрацией (20, с. 87).
Мурманская область. В области имеется разветвленная сеть правозащитных организаций, при этом далеко не все из них сосредоточены в центральном городе - Мурманске. Наряду с Мурманском центром правозащитного движения может рассматриваться г. Апатиты, где сосредоточен сильный интеллектуальный потенциал (Кольский научный центр РАН). Так, в Аппатитах действует Мурманский областной комитет защиты прав человека (Председатель - В.Н. Всеволодов, депутат Апатитского горсовета). Областная общественная приемная (председатель правления Г.П. Чернявский, депутат Апатитского горсовета в 1990-1993 гг.), рабочая группа МОПЧ в Мурманской области. Хибинское добровольное историко-просветительское благотворительное общество «Мемориал». В столице области, Мурманске, также действую несколько правозащитных организаций общего характера: Центр по защите прав человека (Н.Н.Введенская) Мурманское отделение областной общественной приемной (Н.И.Текина), фонд «Гражданская взаимопомощь» (Е.Г.Уткин); кроме того правозащитной деятельностью занимаются и ряд профильных организаций: Кольская ассоциация женщин-юристов, Молодежная ассоциация юристов. Комитет «Солдатские матери» и др. Активно действует и правозащитная по сути организация «Северянка» в таком специфическом городе, как Североморск - база военно-морского флота.
К сожалению, среди правозащитного движения области нет единства, более того, некоторые лидеры оспаривают право друг друга считаться руководителями конкретной организации. Эта расщепленность проявляется и по отношению к конкретным делам. Так, многих правозащитников в 1996-1997 гг. объединила кампания в защиту капитана 3 ранга О.М.Пазюры, уволенного в запас с нарушениями законодательства с тех пор борющегося за изменение этого решения. Методы его борьбы включали также и пикет-палатку в центре Мурманска. В итоге по обвинению в нападении на своих бывших начальников в кабинете городской администрации он был арестован и пробыл 85 суток в СИЗО. Одним из результатов кампании в его защиту стало то, что авторитетная Международная правозащитная организация «Международная амнистия» объявила его Узником Совести 1997 года. Он оказался на свободе, и его дело сдвинулось с мертвой точки. С другой стороны, среди мурманских правозащитников существует точка зрения, что в основе конфликта лежали особенности характера О.М.Пазюры и объявлять его Узником Совести было несколько поспешно. К такому мнению постепенно склонились и представители московских правозащитных организаций, участвовавших в этой ситуации (17, с. 68).
Отсутствие единства среди правозащитников при наличии сильных правозащитных групп во многом определило и развитие ситуации с законом о региональном Уполномоченном. В отличие от Архангельской области он был подготовлен не в недрах Администрации области, а силами Мурманского комитета по защите прав человека, при активном участии его лидеров, депутата Областной Думы Н.Н.Введенской, Р.С.Астахова и др. Этот законопроект осенью 1997 года был представлен на рассмотрение Мурманского областного общественного собрания, получил его поддержку, и был внесен в Областную Думу. После определенной доработки в декабре 1997 г. он был принят Думой, но не был подписан губернатором области, при этом последний не высказал каких-либо конкретных возражений.
В новом составе Областной Думы, избранном в 1998 г., уже не было инициатора законопроекта Н.Н.Введенской, зато в нее был избран другой активист Комитета по защите прав человека, И.АЛебедев, ставший зам. Председателя Думы. Именно он предпринял попытку организовать преодоление губернаторского «вето», набрав две трети голосов за закон «Об Уполномоченном по правам человека Мурманской области». Однако, к его удивлению, при обсуждении этого вопроса Председатель Думы вдруг предоставил слово двум представителям правозащитного движения, которые призвали депутатов не голосовать за закон. Одна из выступавших отвергла закон из-за его непроработанности, хотя, на мой взгляд, подлинной причиной была ее принадлежность к группе правозащитников, изначально не участвовавших в разработке законопроекта. Сходную позицию озвучила на конференции в Санкт - Петербурге (раздел I части 2 настоящего тома) и мурманская правозащитница Н.И.Текина «Закон об уполномоченном, не выдерживающий никакой критики, ввиду абсурдности, губернатором не подписан».
Аргументация второго выступавшего, Евгения Уткина, постоянно обличавшего депутатов Думы за продление теми срока своих полномочий на два года, сводилась к тому, что не легитимная из за такого самопродления Дума не имеет права принимать никаких законов, и в особенности, законов связанных с правам человека.
В итоге закон губернаторское вето так не было преодолено. Инициаторы закона на этом, однако, не успокоились. После небольшой переработки законопроекта он был внесен в Думу вновь, теперь уже от имени И.А.Лебедева. На этот раз против законопроекта, точнее против самой идеи создания в области института Уполномоченного по правам человека, были высказаны конкретные возражения Администрации (приведенные в этой книге), аргументы против которых сейчас подбираются сторонниками института Уполномоченного.
Хабаровский край. В Хабаровске ведется реальная деятельность по возникновению института регионального Уполномоченного, причем, что важно, инициатором этой деятельности выступает не администрация края, а демократическая общественность. Уже в прошлом году силами депутата Законодательной думы Хабаровского края, в то время занимавшего позицию председателя комиссии по правам человека (и по ряду других направлений) М.Ф.Вовка был подготовлен проект закона о региональном уполномоченном. Этот законопроект обсуждался на Совете представителей демократических сил Хабаровского края, членом которого является и М.Ф.Вовк (единственный депутат Краевой думы в составе этого совета), и получил там поддержку.
В то время, однако, этот закон не был принят краевой думой к обсуждению на том основании, что он противоречит Уставу края, т.к. в Уставе не было упоминания о региональном уполномоченном. По сути, однако, за этим отклонением стояло нежелание администрации края вводить этот институт. Отказ комиссии по правам человека поддержать действия по введению института Уполномоченного, вызвавший выход А.Вовка из этой «карманной» комиссии ясно указывает на негативную позицию Главы администрации.
Михаил Вовк на этом однако не успокоился и после перевыборов краевой думы, которые он успешно выиграл, он инспирировал принятие поправки в Устав края, позволяющий вводить в крае институт Уполномоченного. К началу сентября 1998 г. такая поправка была уже принята в двух чтениях и на конец сентября намечено ее окончательное принятие (48, II, с. 45).
В это же время к процессу принятия закона о региональном уполномоченном снова подключилась общественность города. Один из ветеранов демократического движения Хабаровска последних лет А.Ф.Бехтольд ведет в настоящее время большую работу по созданию правозащитной организации - регионального отделения общероссийского движения «За права человека». Формируется эта организация на базе активистов небольших партий демократической направленности, которые справедливо видят в своем переходе с политической на правозащитную арену разумный выход из тупиковой ситуации участия в не пользующихся доверием избирателей карликовых демократических партий. Цель же деятельности остается прежней - отстаивание прав человека, только делаться это должно будет в именно правозащитной организации, а не в рамках политических псевдопартий. Поэтому следует избегать политиканства и бюрократизации.
Именно в рамках этой тенденции А.Бехтольд принял участие в работе, проходившей 6-7 июня 1998 г. в Иркутске Международной конференции «Внедрение института Уполномоченного по правам человека в регионах Урала, Сибири и Дальнего Востока», организованной Советом Европы, Иркутским фондом по защите прав и свобод человека и СПб гуманитарным и политологическим центром «Стратегия». После возвращения в Хабаровск члены создаваемой правозащитной организации обсудили итого конференции и с учетом ее материалов начали готовить более совершенную версию закона о региональном уполномоченном.
Санкт-Петербург. Ситуация с созданием института Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге существенно отличается от описанных выше. Здесь инициатором разработки законопроекта стала одна из общественных организаций города. - Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия». В рамках программы «Региональный уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге», выполнявшейся СПб центром Стратегия при поддержке Демократической программы Тасис ЕС в течение 7 месяцев 1997 г. была проведена первая конференция в мае 1997 г., на которой обсуждалась концепция проекта, а также три рабочих совещания по разработке и обсуждению законопроекта с участием шведских экспертов. Итогом программы стал внесенный в Законодательное собрание законопроект, а также доклад о ситуации с правами человека в Санкт-Петербурге, которые были обсуждены на итоговой конференции программы в октябре 1997 г. В работе конференции приняли участие около 80 человек, - ученые-юристы, депутаты Государственной Думы и Законодательного Собрания СПб, представители администрации города и журналисты, лидеры правозащитных организаций города, активисты политических партий и общественных организаций, а также ученые и дипломаты из Швеции, Дании, Германии и США. Если в работе майской конференции принял участие губернатор СПб В.А.Яковлев, то в работе заключительного форума проекта участвовал С.А.Ковалев. В итоге Закон об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге был принят законодательным Собранием в декабре 1997 г и вскоре был подписан губернатором города (48, II, с. 83).
Одной из важных особенностей этого закона было наличие права выдвигать кандидатуру Уполномоченного не только у губернатора и у депутатов Законодательного собрания города, но и у зарегистрированных в Санкт-Петербург»; общественных организаций. Такая возможность реального участия общественности региона в процессе выдвижения кандидатуры Уполномоченного является на сегодняшний день единственной среди принятых на сегодняшний день семи законах о региональном Уполномоченном.
Эта возможность была практически реализована в мае-июне 1998 г., когда в Санкт-Петербурге проходил процесс выдвижения и обсуждения кандидатур. Всего было зарегистрировано 12 кандидатов, среди которых были депутаты Законодательного собрания Е.П.Истомин (бывший глава администрации Петродворцового района) и А.А.Щелканов (бывший народный депутат СССР и председатель исполкома Ленсовета в 1990-1991 гг.), известный ученый и правозащитник, бывший депутат Ленсовета к.и.н. Н.М.Гиренко, сотрудник городской администрации, бывший депутат Ленсовета и Государственной Думы В.Л.Таланов и другие. В результате рейтингового голосования в первом туре во второй тур вышли Е.П.Истомин и В.Л.Таланов, однако на втором туре выборов 8 июля 1998 г. ни один из кандидатов не набрал более половины голосов, и к вопросу о выборах Уполномоченного решено было вернуться осенью.
Мы видим на этих примерах как непросто происходит становление института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Опыт показывает однако, что попытки чиновников исполнительной власти использовать новый институт в качестве синекуры для себя, даже в случае их первоначального успеха, уже не дают их авторам возможности спокойной жизни. Ярким примером является ситуация в Архангельской области, когда протесты правозащитников против кулуарно избранного И.о. уполномоченного О.Петрова привели таки к фактической отмене депутатами своего решения о его избрании.
Опыт Санкт-Петербурга, напротив, показывает возможность реализации демократической процедуры выдвижения Уполномоченного. Демократичность, однако, сложно сочетается с оперативностью - вторая попытка избрания перенесена на осень.
Непросто складываются первые этапы деятельности и наиболее легитимного на сегодняшний день Уполномоченного по правам человека Свердловской области - взятые им на себя полномочия оценивать эффективность деятельности правозащитных организаций региона в сочетании с проявляющимися тенденциями аппаратных методов деятельности могут в дальнейшем нанести ущерб его репутации среди общественности и существенно снизить эффект от его конкретной деятельности.

Страниц: 1 2 3 4
Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!