Уполномоченный по правам человека в России - Часть 2

Глава I. История становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

1.1 Формирование института Уполномоченного по правам человека в России.

Как уже говорилось во введении к данной работе, институт Уполномоченного по правам человека является новым для России. Вместе с тем институт Уполномоченного по правам человека имеет историю, уходящую в далекое прошлое. Впервые эта должность была учреждена в Швеции в 1809 году. В большинстве государств мира институт Уполномоченного по правам человека (защитника народа, омбудсмена, медиатор) сформировался значительно позже, во второй половине XX столетия.
В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который "назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР". Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.
Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт "д" части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.
До принятия такого закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека С. А. Ковалева. 10 марта 1995 года он был освобожден от занимаемой должности.
Работа над Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей включение кандидатур в список для тайного голосования на должность Уполномоченного двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 17 апреля 1996 года закон был принят Государственной Думой в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Основное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации (31, с.21).
После процедур согласования Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 25 декабря 1996 года был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации, 4 марта 1997 года официально опубликован и вступил в силу. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта "д" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
В срок не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должна была назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набрать необходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября 1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат - депутат Государственной Думы О. О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов - "за", 29 - "против" и 3 - "воздержались") был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (32, с. 75).
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Согласно Федеральному Конституционному  Закону «Об Уполномоченном по правам человека  в Российской Федерации» от 26 февраля 1997г., основными направлениями деятельности Уполномоченного  в Российской Федерации являются:
— рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
— анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
— развитие международного сотрудничества в области прав человека;
— правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
— подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;
— выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
— направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;
— обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
— обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
— принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
— анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
— информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
— направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Становление института Уполномоченного проходит в период финансово-экономического кризиса, размывания единого правового и экономического пространства, массовых выступлений граждан в защиту своих прав, в ряде случаев приобретающих крайние формы (блокирование автомобильных и железнодорожных магистралей, голодовки, самоубийства и т. д.). На процесс его формирования оказывают негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе, скептическое отношение к новому институту ряда государственных служащих, в том числе, исполнительной власти как таковой. Нельзя не отметить и инертность органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Надлежащее финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является одной из гарантий обеспечения независимости формируемого государственного органа. Федеральный конституционный закон содержит норму, согласно которой в федеральном бюджете ежегодно отдельной строкой должны предусматриваться средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 год" такое финансирование предусмотрено не было. Только 16 июля 1998 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", который предусмотрел финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата за счет сокращения расходов федерального бюджета по резервному фонду Правительства Российской Федерации. Министерством финансов Российской Федерации деятельность Уполномоченного и его рабочего аппарата в 1998 году профинансирована в размере одной трети от предусмотренных законом средств (55, с. 20).
Формирование рабочего аппарата Уполномоченного до сих пор осложняется организационными и финансовыми трудностями. На начальном этапе в распоряжении Уполномоченного не было ни помещения, ни служащих, ни необходимых документов, ни финансовых средств. Работа с жалобами граждан велась силами добровольных помощников. Первые три месяца местом работы Уполномоченного был кабинет депутата в здании Государственной Думы. Только в августе 1998 года Уполномоченный и его рабочий аппарат, насчитывавший к тому времени 10 человек, переехали в здание по адресу: г. Москва, улица Мясницкая, дом 47, где были выделены несколько комнат для временного размещения и начала работы. Тогда же через средства массовой информации был сообщен справочный телефон приемной Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его почтовый адрес.
В настоящее время продолжается формирование аппарата Уполномоченного. Этот процесс частично сдерживается из-за нерешенности вопроса о статусе сотрудников аппарата как государственных служащих и некоторых организационных проблем.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. К настоящему времени она имеется в Республике Башкортостан, Астраханской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областях. Приняты законы об Уполномоченном по правам человека в Тюменской области и в г. Санкт-Петербурге. В Республике Татарстан, Краснодарском и Приморском краях, Вологодской, Калужской, Московской, Мурманской, Новосибирской и Пермской областях продолжается подготовка законов об Уполномоченном по правам человека (17, с. 67).
Первым субъектом Российской Федерации, где была учреждена должность Уполномоченного по правам человека, стала Республика Башкортостан. 7 декабря 1996 года Государственным Собранием Республики Башкортостан на эту должность был назначен заслуженный юрист Российской Федерации Ч. Б. Газизов. В структуре Секретариата Государственного Собрания Республики Башкортостан образован сектор в составе пяти человек по обеспечению деятельности Уполномоченного. Заслуживает внимания учреждение института доверенных представителей Уполномоченного Республики Башкортостан, назначаемых по рекомендации представительных органов местного самоуправления и работающих на общественных началах.
Имеется и иной пример подхода субъектов Российской Федерации к учреждению должности Уполномоченного по правам человека. Так, в 1997 году Архангельское областное собрание на основе принятого им закона избрало Уполномоченного по правам человека сроком на 5 лет. Однако в начале 1998 года было принято решение ввести мораторий на исполнение этой должности, а затем принят закон о приостановлении действия областного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области". В течение года этот вопрос неоднократно освещался в местных средствах массовой информации и сопровождался тезисом об обременительности для областного бюджета содержания должности Уполномоченного (17, с. 71).
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. Вместе с тем представляется целесообразным создание данного института в субъектах Федерации.
Ряд депутатов Государственной Думы, представители неправительственных правозащитных организаций предлагают в дальнейшем пойти по пути создания института специализированных Уполномоченных, например по правам ребенка, военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы. О приемлемости такого подхода свидетельствует опыт зарубежных государств, в частности Швеции, Германии.
Важным направлением работы Уполномоченного является взаимодействие с Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации, комиссиями по правам человека, образованными в субъектах Федерации.
В настоящее время конструктивное сотрудничество налаживается с комиссиями по правам человека Республики Северная Осетия-Алания, Республики Татарстан, Краснодарского края. Новгородской, Тверской, Ульяновской областей и других субъектов Российской Федерации. В ходе встреч Уполномоченного с председателями этих комиссий обсуждалось положение дел с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в регионах, анализировался накопленный опыт работы по защите прав граждан, осуществлялся обмен информационно-методическими материалами.
Сотрудники аппарата Уполномоченного принимали участие в работе научно-практических конференций, которые проводились в связи с 50-летием Всеобщей декларации прав человека и Годом прав человека в Российской Федерации. В частности, в г. Саратове 8 - 10 октября - "Права человека - пути их реализации"; в г. Уфе 16 - 17 ноября - "Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир"; в г. Казани 3 - 4 декабря - "Формирование правового государства, демократия и защита прав и основных свобод человека в Российской Федерации" (55, с. 20).
В июле 1998 года между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было подписано соглашение о взаимодействии. Оно предусматривает сотрудничество по основным направлениям правозащитной деятельности, определяет механизм, позволяющий двум структурам эффективнее бороться с нарушениями прав человека. В дальнейшем планируется проведение совместных акций, в том числе выезды в регионы, из которых поступает информация о грубых или массовых нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации заинтересован в установлении деловых отношений с неправительственными правозащитными организациями. Главный принцип, из которого исходит Уполномоченный, это совместная работа со всеми, кто желает отстаивать права человека в России.
В настоящее время в целях оказания консультативной помощи при Уполномоченном формируется экспертный совет, в состав которого приглашены квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, обладающие необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также представители российских правозащитных организаций.
При отлаженном взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными общественными организациями, правоохранительными органами положение с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России может существенно улучшиться.

1.2. Статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Повторим еще раз, - институт Уполномоченного по правам человека является для Российской Федерации новым, однако в мировой практике он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. Его содержание и деятельность могут открыть новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти. В разных странах он называется по-разному: омбудсмэн, проведор, медиатор, уполномоченный и т.д.; обобщающее, почти общепринятое наименование - "омбудсмэн". Впервые такая должность была введена в Швеции в 1809 г. и получила название "парламентский омбудсмэн". В государственно-правовом смысле "Уполномоченный" понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения ими решений. С точки зрения гражданина, Уполномоченный  представляет собой прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворения административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата. Широкие функции Уполномоченного и его активная полезная деятельность определили высокий авторитет этого института и признание общественностью (64, с.34).
Уполномоченный является дополнительным институтом по отношению к иным правозащитным механизмам. Это - редкий тип государственно-правовых институтов, который, не изменяя своей основной природе и содержанию, обладает способностью к модификациям. Организация и способы его функционирования различны. Национальные особенности отдельных стран, оригинальные правовые и административные системы, естественно, влекут за собой многообразие форм данного института.
В нашей стране никогда не существовало подобного института. Вместе с тем происходящие в России процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав граждан, установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией. Эти процессы дают мощный импульс для активного поиска различных правовых инструментов, методов и способов обеспечения и защиты прав, свобод, чести и достоинства личности. В этой связи институт Уполномоченного становится привлекательным для России.
В настоящее время в нашей стране существует много средств, направленных на охрану прав граждан. Это - административный способ защиты прав (административная жалоба), судебный контроль, прокурорский надзор и т.д. Однако вместе с тем следует заметить, что права граждан еще очень часто нарушаются, а представленные способы защиты недостаточно эффективны, так как они не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина. Вот почему возникает проблема не только совершенствования уже имеющихся методов, но и создания новых инструментов, гарантирующих и охраняющих права личности.
Эти вопросы взаимосвязаны, не могут находиться в отрыве друг от друга, поскольку чем больше существует действенных способов защиты прав гражданина в современном государстве, тем человечнее данное общество. Поэтому институт Уполномоченного  следует рассматривать как дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе иных государственных механизмов, направленных на осуществление этой деятельности.
Конституция РФ предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека. Внесение подобной статьи в Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране. К сожалению, в Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Об Уполномоченном говорится в п. д. ст. 103, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Такой подход к введению данного института вызывает лишь недоумение. Остается неясным, почему такой вариант оформления в Конституции РФ нового правозащитного механизма оказался предпочтительным.
Воплощение названной конституционной идеи потребовало дальнейшего законодательного урегулирования российского варианта модели Уполномоченного по правам человека. Сложность этого момента связана с тем, что новый институт формируется в процессе реформирования политико-правовой системы, а не встраивается в структуру стабильно действующего правообеспечения. Вот почему очень важен зарубежный опыт создания и функционирования подобного института правовой защиты. Мировая практика показывает, что даже в странах с развитыми системами контроля при наличии органов административной юстиции возникает потребность в публично-правовых средствах защиты – институте Уполномоченного, сочетающем властные начала и демократичность.
При этом следует обратить особое внимание на один из важных аспектов деятельности института, сосредоточенном на обеспечении непосредственного диалога между парламентом и гражданами. Этот вопрос является в настоящий момент весьма актуальным. Позитивное решение его будет способствовать более глубокому контакту депутатов с населением, а также даст возможность законодательному органу страны владеть полной информацией по вопросу прав человека в государстве в целом и в отдельных его регионах, законодательным путем способствовать устранению негативных тенденций в этой сфере.
Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией. Важно отметить также, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В соответствии с российским Законом, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. К сожалению, Закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, квалификационного требования - наличия юридического образования. Положения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, а также депутатские объединения в Государственной Думе в течение месяца со дня окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура включается в список для тайного голосования. Кандидат должен набрать  2/3 голосов от общего числа депутатов. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу, текст которой установлен Законом. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным. В Законе содержится важная норма: истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.
Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд. В Законе содержатся и другие важные ограничения правосубъектности Уполномоченного. Так, он не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, т.е. должен быть вне политики, что соответствует мировой практике.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в Законе. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый должен быть назначен в течение двух месяцев.
Следует особо подчеркнуть, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником. Правовой институт Уполномоченного обладает тем достоинством, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, а также находящихся на территории России иностранцев и лиц без гражданства. Подобное правило существует в Швеции, Новой Зеландии, Польше и т.д. Кроме того, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления (48, с. 39).
В большинстве стран законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого может быть подана жалоба.
Согласно Закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении.
Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.
Это правило ограждает его от тех обращений, которые могут и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного не стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, но является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках национальной правовой системы. Вот почему для конкретизации деятельности российского Уполномоченного, а также в целях ограждения его от потока не относящихся к его ведению обращений, с тем чтобы работа этого органа была продуктивной, в Законе закреплено, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать новый институт жизнеспособным, так как отказ от подобного ограничения может обрушиться лавиной обращений граждан к "народному заступнику", что парализует его деятельность.
Практически во всех странах Уполномоченные по правам человека имеют прямой контакт с гражданами. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента (46, с. 93).
Это - так называемый "парламентский фильтр". Российский Закон предполагает прямой контакт граждан с Уполномоченным. Однако, на наш взгляд, это не может служить запретом направлять жалобы Уполномоченному также и через депутатов Государственной Думы, если гражданин хочет заручиться поддержкой депутата.
В большинстве стран мира жалоба подается в письменной форме и не облагается государственной пошлиной. Кроме того, например, в Швеции закреплено, что стоимость всего производства по рассмотрению обращений возмещает государство. В Португалии эта процедура в целом неформальная и не требует (в связи с относительно высокой неграмотностью населения) письменной формы. Институт Уполномоченного в США отличается рядом особенностей, например тем, что 90% всех жалоб Уполномоченные по правам человека решают по телефону (64, с.35).
В российском Законе нет указаний на то, в какой форме может быть подана жалоба. Однако даны ее обязательные реквизиты, соблюдение которых необходимо для успешной работы с жалобой. В большинстве стран мира жалобы без подписи автора не регистрируются и не рассматриваются.
Во всем мире Уполномоченный  имеет свободное усмотрение при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности:
1) принять жалобу к рассмотрению;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотив.
О принятом решении гражданин уведомляется в десятидневный срок. Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является тот факт, что отказ в принятии жалобы обжалованию не подлежит. Мировая практика показывает, что порядок рассмотрения жалобы определяется самим Уполномоченным.
Российский Закон наделяет Уполномоченного широкими правами. Приступив к рассмотрению жалобы или факта о нарушении прав человека, российский Уполномоченный вправе обратиться к компетентным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. В качестве гарантии прав и интересов граждан Закон устанавливает правило, в соответствии с которым проверочные действия не могут быт поручены тем структурам, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Уполномоченный беспрепятственно может посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения, а также запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
Закрепление последнего права вызывает определенные опасения в плане его реализации в рамках деятельности Уполномоченного, так как данная норма может повлечь за собой достаточно большое количество обращений, которые придется рассматривать Уполномоченному, что может отразиться на его работе и не позволит сосредоточиться на защите прав граждан, не связанных с действиями суда по принятию решений по уголовным и гражданским делам.
Полагаем, что в большей степени его внимание необходимо сосредоточить на таком важном объекте защитной деятельности, как сфера исполнительной власти. Именно он должен реализовать неразвитые ныне контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в сфере защиты прав граждан. Однако Уполномоченный не должен быть контролирующим органом по каждому административному решению. Вот почему очень важно в Законе определить границы его деятельности. В этой связи, на наш взгляд, нынешний Закон слишком широко определяет компетенцию Уполномоченного. Видимо, не следовало распространять сферу деятельности Уполномоченного на судебные органы, исправительно-трудовые учреждения, органы военного управления, с тем чтобы в дальнейшем создать ряд специальных уполномоченных, например, по военным делам, как уже сделано в ряде стран.
Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательство стран мира, где функционирует Уполномоченный, не предусматривает конкретного срока, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Подобной нормы нет и в российском Законе. Это связано с тем, что деятельность Уполномоченного настолько специфична, что определить точный срок порой просто невозможно.
Сравнительный анализ условий обращения за защитой к Уполномоченному позволяет сделать ряд выводов:
1) жалоба подается лицом или группой лиц, заинтересованных в предмете жалобы;
2) почти все государства, кроме Франции и Великобритании, предусматривают непосредственный доступ обращающегося к Уполномоченному, а также бесплатность его услуг;
3) в большинстве стран исчерпание иных средств правовой защиты является обязательным условием, необходимым для рассмотрения Уполномоченными жалоб;
4) подача жалобы иногда ограничена определенным сроком, который не всегда соблюдается;
5) несмотря на то, что письменная форма жалобы предусмотрена в большинстве стран, в некоторых государствах это специально не оговорено в законе. Содержание жалобы может быть изложено без соблюдения строгих юридических формальностей;
6) в основу организации практической работы по приему жалоб большинством Уполномоченных положен принцип благоприятствования в отношении лиц, подающих жалобы. Законодательство предоставляет Уполномоченным право самим определять процедуру принятия жалоб к рассмотрению. Таким образом, основным методом работы Уполномоченного является рассмотрение жалоб, поступающих от граждан. Как правило, на основе жалобы Уполномоченный осуществляет свои контрольные функции.
Однако широкие надзорные функции Уполномоченного за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан нельзя свести только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, Уполномоченные имеют право контролировать деятельность органов исполнительной власти и других государственных органов иными способами. Российское законодательство исходит из того, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, Уполномоченные учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, Уполномоченный, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать соответствие актов и действий закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, который не всегда регулируется правовыми нормами, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. он призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно или конституционно.
Все это свидетельствует о том, по словам датского парламентского комиссара С. Гурвица, "что свои функции Уполномоченный осуществляет не только в форме надзора, но и в форме контроля, т.е. его деятельность следует рассматривать как контрольно-надзорную"  (59, с. 66).
Практика показывает, что успех деятельности Уполномоченного в решающей степени зависит именно от его независимости. Вместе с тем характерной особенностью деятельности Уполномоченного так посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не облечен судейскими прерогативами, не наделен полномочиями юридически-властного характера, его решения не носят императивный характер. Уполномоченный одерживает победу тогда, когда в состоянии убедить своими доводами, оказать морально-правовое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у Уполномоченного "юридического господства", он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности, прав граждан.
Наиболее широко распространенной формой актов Уполномоченного являются представления. Они используются им для внесения в парламент или правительство предложений об устранении недостатков в законодательстве и о его совершенствовании, т.е. он наделен правом законодательной инициативы. Например, во Франции в основе принятия таких нормативных актов, как Закон "О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью" 1978 г. и Закон "О мотивации административных актов" 1979 г., лежали законодательные предложения посредника. Он может подавать свои предложения о новеллизации как существующих законов, так и подзаконных актов. Важной задачей Уполномоченного является внесение предложений по исправлению законодательства, где этого требует жизнь. На практике возможны разные интерпретации закона. Функция Уполномоченного - поднимать на щит истолкование в пользу гражданина. Зарубежный опыт показывает, что примерно больше половины направленных представлений находят положительный отклик. Таким образом, институт Уполномоченного можно считать не только парламентским уполномоченным для контакта граждан с исполнительной властью, но и реформатором этой власти. Важнейшая задача Уполномоченного - создание в стране такой нормативной базы, которая служила бы во благо гражданина.
К большому сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией его деятельности должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и на основе этих данных право вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В этой связи было бы желательно внести соответствующие поправки в Конституцию РФ, касающиеся расширения перечня субъектов права законодательной инициативы, что значительно усилило бы позиции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. На наш взгляд, содержащаяся в Законе норма о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства - недостаточна.
Особо следует остановиться на сферах влияния прокуратуры и Уполномоченного. Оба эти ведомства возникли как формы внесудебного контроля одновременно в начале XVIII в. в Балтийском регионе, т.е. в Швеции, и в России, но развивались в разных политических условиях. Между этими двумя ведомствами имеются значительные различия как в политическом плане, так и в характерных особенностях деятельности. Вместе с тем есть и общие черты: процедура деятельности слабо формализована; Уполномоченные, как и прокуроры, могут возбуждать некоторые дела, не дожидаясь жалобы частного лица; для таких жалоб не существует строгой бланкетной формы; рассмотрение дел простое; состязательная процедура для них не обязательна; они не имеют никаких прав по принятию управленческих решений; они не вправе изменять эти решения и т.д.
Рассуждая на эту тему, следует вспомнить, что в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы "не свойственных" ей функций общего надзора. С учетом этих позиций введение поста Уполномоченного как раз и могло бы заполнить эту брешь. Однако полагаем, что данная позиция является чересчур радикальной и оторванной от действительности. Органы прокуратуры на сегодняшний день играют существенную роль в защите интересов граждан, в том числе используя такой вид прокурорского надзора, как именуемый в литературе "общий" надзор.
На общем фоне проведения судебной реформы граждане по-прежнему предпочитают прокуратуру как способ защиты своих прав. И для этого есть основания, поскольку, во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан, во-вторых, это более доступная форма, нежели судебная, в-третьих, - более оперативная. Поэтому, пока судебная власть находится в стадии становления, прокуратура может успешно помогать осуществлению этой правозащитной функции. Выказывая поддержку идее принятия закона и создания института парламентского Уполномоченного по правам человека, Генеральный прокурор РФ считает, что прокуратуре в этой деятельности также нельзя утрачивать позиции. Именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении своих функций.
Одной из классических форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу. Которые своими действиями (бездействием), решениями ущемили права личности. В представлении Уполномоченный высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела. Он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб гражданам. В некоторых случаях представления Уполномоченного носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже в начальной стадии. Все представления Уполномоченного рассматриваются лишь как рекомендации. Уполномоченный не может заставить, приказать, он может только аргументированно убеждать. В научной литературе дискутируется вопрос о необходимости придания актам Уполномоченный обязательного характера, что способствовало бы обеспечению большей эффективности его деятельности (47, с. 4).
Российское законодательство рассматривает необходимость направления представления в более категоричной форме, чем законы других стран, т.е. не как право Уполномоченного, а как его прямую обязанность. Данный акт носит название "заключение", которое содержит рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод. Если Уполномоченный сочтет нужным, он может опубликовать заключение в средствах массовой информации.
Большую роль в поднятии престижа Уполномоченного играет общественное мнение, а важнейшим способом воздействия на администрацию со стороны Уполномоченного выступает предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций Уполномоченного. Так, если Уполномоченный не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, то он имеет право придать им публичный характер. Кроме того, в соответствии, например, с законодательством Франции орган, которому эти рекомендации адресованы, может также публично ответить и в случае необходимости придать публичный характер решению, принятому в результате действий медиатора.
В своей деятельности Парламентский Уполномоченный Великобритании также активно сотрудничает с органами средств массовой информации, снабжая их материалами, полученными в ходе рассмотрения жалобы. Он использует прессу, радио, телевидение как существенный фактор, оказывающий влияние, определенное давление на правительственные ведомства, добиваясь таким образом изменения их решений и восстановления нарушенных прав граждан.
Институт Парламентского Уполномоченного оказывает скорее нравственное, моральное воздействие, однако весьма значительное с точки зрения престижного положения этого органа в Великобритании. Как правильно отмечено В.В. Бойцовой, правовой институт Уполномоченного являет собой если не радикальное изменение формально-правовых традиций в сфере контроля и надзора за бюрократией, то, во всяком случае, существенную корректировку этих традиций в направлении развития нетрадиционных способов воздействия на административное поведение (31, с. 27).
Для усиления гарантий деятельности российского Уполномоченного, а также с учетом существующего позитивного опыта других стран установлена административная ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ. В этой связи внесены изменения и дополнения в КоАП РСФСР. Следует также предусмотреть подобную норму в проекте нового Кодекса об административных правонарушениях РФ.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществлять ряд действий. Так, он может:
1) обратиться в суд с заявлением на защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.
Закон вменяет в обязанность государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, получившим заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Они обязаны также бесплатно и беспрепятственно предоставлять ему запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления своих полномочий. Материалы должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок. Для гарантии реализации этого положения необходимо предусмотреть меры дисциплинарной ответственности должностных лиц, а также меры административной ответственности, о чем было сказано выше.
Очень важной формой реагирования, которая присуща всем Уполномоченным, является ежегодный доклад парламенту. В этом документе Уполномоченный анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. В большинстве стран Уполномоченный отчитывается в своей работе только перед парламентом. Он является органом парламента, помогающим восстановить законность и справедливость, возместить ущерб и исправить ошибки, допущенные органами государственной власти в отношении граждан. Доклад Уполномоченного публикуется в печати.
В соответствии с российским законодательством по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ и Генеральному прокурору РФ. Кроме того, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. В этой связи соответствующие дополнения, касающиеся процедуры рассмотрения докладов Уполномоченного, необходимо внести в Регламент Государственной Думы.
Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию, а специальные доклады могут быть опубликованы по решению Уполномоченного.
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, а также обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
В практике многих стран доклады Уполномоченных по правам человека, а также публикации о рассмотрении конкретных индивидуальных дел оказывают значительное влияние на стиль работы органов государственной администрации. Таким образом, деятельностьУполномоченного, хотя и осуществляется в определенных границах, носит демократический характер и способствует совершенствованию правозащитных механизмов. Общественное мнение дает высокую оценку работы Уполномоченного - гаранта соблюдения прав и свобод граждан, определяя его как один из каналов связи между гражданским обществом и государством. Уполномоченный улавливает тенденции развития общества, способствует совершенствованию его системы.
Учитывая федеративный характер устройства Российского государства, Закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Российской Федерации, т.е. создание нескольких уровней института Уполномоченного на территории страны.
В этом случае законодательным путем необходимо распределить обязанности и сферы их полномочий с учетом конституционного разграничения предметов ведения, Федеративного договора, отдельных договоров с конкретными субъектами Федерации. К сожалению, новый Закон не предусматривает подобной нормы.
Следует отметить, что законодательство западных стран осторожно подходит к вопросу о расширении компетенции Уполномоченных по правам человека, учитывая потребности в защите тех или иных сфер общественной жизни. Вместе с тем в некоторых странах сфера деятельности Уполномоченного распространяется уже и на местную администрацию, например, во Франции, Великобритании, Австрии, Канаде.
Полагаем, что Уполномоченные субъектов Российской Федерации должны назначаться их представительными органами либо органами исполнительной власти и т.д., а не Уполномоченным по правам человека РФ. Последний лишь координирует деятельность Уполномоченных субъектов Федерации, обеспечивает их сотрудничество. Вместе с тем образование региональных Уполномоченных, сохраняющих свою организационную независимость от федерального Уполномоченного, не исключает их активного контакта и взаимодействия. Более того, с учетом создания системы органов местного самоуправления возможно образование Уполномоченных и на местном уровне. Следует заметить, что в регионах уже стали принимать местные законы об Уполномоченном по правам человека.
Однако, на наш взгляд, не совсем правильно ограничивать деятельность Уполномоченных только рамками страны, региона, города и т.д., т.е. использовать лишь территориальный принцип формирования данного института. Практика зарубежных стран - Швеции, Финляндии, Великобритании, ФРГ, где, в частности, созданы Уполномоченные по персональным данным, по информации, а также опыт других стран свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного, чтобы данный институт мог в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации. Еще при обсуждении проекта закона такие предложения звучали. Так, депутаты Комитета по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ вносили соответствующую поправку в проект, касающуюся создания специализированного уполномоченного, но, к сожалению, она была отвергнута. Подобные идеи высказывались и в юридической литературе относительно создания Уполномоченного по делам несовершеннолетних, по защите прав в сфере информации, по персональным данным и т.д. Остается надеяться, что реализация этой идеи получит свое закрепление и развитие в субъектах Федерации, которые, основываясь на анализе состояния дел с правами человека на своей территории, выделят те приоритетные сферы, где, по их мнению, на помощь уполномоченным региона должны будут прийти специализированные уполномоченные.
Для реализации деятельности российского Уполномоченного создается рабочий аппарат, как это принято во всем мире. Он должен осуществлять юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение функций Уполномоченного.
Конституционное введение института Уполномоченного по правам человека в нашей стране явилось важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Последующее законодательное регулирование статуса Уполномоченного, формы его деятельности и т.д. нашло свое законодательное развитие в Федеральном конституционном законе, на базе которого возможно создание соответствующих институтов в субъектах Российской Федерации. Комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативно-правовой базы института Уполномоченного, т.е. создание законодательных актов не только на федеральном уровне, но также и в субъектах Федерации, позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации.
Сравнение основных позиций российского закона с зарубежными моделями института Уполномоченного наглядно демонстрирует соответствие его норм мировой практике правового закрепления принципов его деятельности, статуса и функциональной направленности в деле защиты прав человека и гражданина.

 

Страниц: 1 2 3 4
Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!