Сущность, структура и инструменты государственного регулирования туризма

Данный раздел посвящен вопросам допустимого участия государства в регулировании туристской деятельности. На примерах отдельных зарубеж­ных стран рассматриваются различные варианты решения этой проблемы. Государство выполняет в отношении туризма следующие функции:

- регламентирование туристской деятельности путем разработки законодательства, призванного обеспечить условия для добросовестной конкуренции на рынке туристских услуг и защиту прав потребителя, а также определение налоговых рамок функционирования туристской отрасли;

- координация развития туризма, которая включает внутреннюю ко­ординацию различных участников туристской деятельности в рамках отра­сли и обеспечение гармоничного включения туризма в общий хозяйствен­ный механизм, что можно рассматривать как внешнюю координацию;

- стимулирование международных обменов путем упрощения тури­стских формальностей, а также создание благоприятных условий для раз­вития внутреннего туризма;

-обеспечение безопасности туристской деятельности и туризма, вклю­чая защиту окружающей среды, в пределах национальной территории;

- информационное обеспечение туристской деятельности, предпо­лагающее сбор и обработку статистических данных, выпуск и распростра­нение рекламно-информационных материалов, характеризующих состоя­ние отрасли в национальном масштабе, а также проведение научных исследований в области туризма;

- продвижение национального туристского продукта на междуна­родном рынке;

- подготовка кадров.

Управление туристской отраслью осуществляется, как правило, че­рез специальный административный орган - национальную туристскую администрацию (НТА), роль которой в разных государственных структу­рах неодинакова. Несмотря на действие рыночных механизмов регулиро­вания в экономике зарубежных стран, темпы развития туризма обычно тесно увязываются с позициями НТА в структуре органов государствен­ной власти и с усилением вмешательства государства в продвижение ту­ристского продукта своей страны.

Что касается правовой основы создания и деятельности туристских фирм, то в странах, где вопросам развития туризма придается большое значение, правовые аспекты отношений производителей и потребителей ту­ристского продукта не остаются без внимания. От туристских фирм, высту­пающих в качестве посредника между прочими предприятиями туристской сферы и непосредственным потребителем их услуг, в существенной мере за­висит степень удовлетворенности потребителя приобретенным пакетом ус­луг и безопасности при проведении путешествия. Поэтому в национальном законодательстве разных стран предусмотрены особые условия, определяю­щие возможность создания и регламентирующие последующую деятельность туристских фирм. Законодательные ограничения в этой сфере деловой актив­ности устанавливаются в первую очередь для защиты интересов туристов как потребителей специфических услуг, а также для развития цивилизованных рыночных отношений в сфере туризма, в том числе для сохранения окружа­ющей среды. В качестве примера в данном разделе рассмотрены правила, действующие в отношении туристских фирм во Франции и в Испании.

В последние десятилетия XX в. наблюдался беспрецедентный рост объема туристской деятельности. Демографический взрыв 50-х годов уве­личил население стран Европы и Северной Америки, имеющих наиболее высокий жизненный уровень, до 700 млн человек. Это означало появле­ние миллионов потенциальных путешественников. К началу 70-х годов люди, рожденные в годы демографического скачка, достигли возраста, позволяющего активно путешествовать. В сочетании с действовавшими в то время социальными и экономическими факторами это привело к рос­ту спроса на поездки.

Итак, к началу 70-х годов туризм рассматривался как важный фактор развития большинства зарубежных государств¹. Для этого были все осно­вания. Действительно, туристская отрасль развивалась более быстрыми темпами, чем любая другая отрасль экономики. Несомненно, это не ушло от внимания структур, на государственном уровне определяющих на-

правления развития и методы стимулирования наиболее перспективных от­раслей экономики. Обратив внимание на туристскую отрасль, государствен­ные органы в странах, где туризм набирал все больший потенциал, предпри­няли ряд шагов, способных увеличить объемы туристской деятельности. Положительную роль в увеличении туристских потоков сыграл, например, тот факт, что после окончания Второй мировой войны политика властей в европейских странах была ориентирована на упрощение визовых формаль­ностей при пересечении границ. Так, в послевоенные годы впервые про­явилось вмешательство государства в развитие туристской отрасли.

Однако необходимость участия государства в регулировании турист­ской сферы не определяет сама по себе степень этого участия. В странах с развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механиз­мом и развитым законодательством, учитывающим интересы как обще­ства в целом, так и отдельных его групп (в нашем случае производителей и потребителей туристского продукта), вмешательство государственных органов может быть минимальным. В странах же с неустойчивой эконо­микой необходимо повышенное внимание со стороны государства к тури­стской сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативные воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулирова­нии деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского продукта, причем страдают в основном потребители.

Таким образом, первоочередная задача, которая ставится, видится в оп­ределении роли государства и его административных учреждений в раз­витии туристской деятельности и продвижении национального туристского продукта. Речь будет идти не столько о конкретных мероприятиях турист­ской политики, сколько о наилучших управленческих рычагах, с помо­щью которых можно эффективно решать конкретные задачи, стоящие пе­ред отраслью.

Основными рычагами государственного вмешательства в туристской сфере являются:

- разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулиро­вание развития перспективных видов туризма (обычно это достигается ус­тановлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;

- разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить не­благоприятные последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других отрас- > лей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко рас­пространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воз­действия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля пред­ставителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе ви­зовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболева­ний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);

- создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в ту­ристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу - наиболее значимые из них;

-выравнивание уровней экономического развития регионов с помо­щью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;

- координация темпов развития туристской отрасли и смежных от­раслей;

- регулирование туристских потоков путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.

Так чем же обусловлен интерес общественных и властных структур к туризму и действительно ли этой отрасли необходимо повышенное вни­мание? Прежде чем подробно ответить на этот вопрос, хочется сделать несколько замечаний.

Первое замечание касается природы туризма, который представляет собой комплекс со сложной структурой и множеством компонентов сред­ства размещения, предприятия питания, учреждения досуга, организации-посредники (турагенты и туроператоры), экскурсионные бюро и т.д. Можно сказать, что туризм объединяет несколько отраслей, относящихся с точки зрения государственного управления к разным министерствам. Поэтому туризм становится не только многоотраслевым, но и межминистерским понятием. С точки зрения государственного чиновника, туристский сек­тор лежит в горизонтальной плоскости, а другие секторы народного хо­зяйства имеют более привычную вертикальную структуру.

Министерства туризма в странах, где туризму придается большое зна­чение, со всем разнообразием своих департаментов и отделов напоминают правительства в миниатюре: здесь, например, и налоговый отдел, и инвести­ционный, и департамент управления имуществом, и отделы профессиональ­ного образования, экономики и статистики, сертификации, лицензирова­ния. Для выполнения своих функций структура, руководящая туристской отраслью, должна устанавливать отношения с министерствами экономи­ки, внешнеэкономических связей или внешней торговли, культуры, обра­зования, сельского хозяйства и транспорта. Но роль национальной туристской администрации (министерства туризма) не сводится к простому вза­имодействию с различными государственными структурами. Во-первых, она должна определить круг своих полномочий и вопросов, относящихся исключительно к ее компетенции, а также добиться признания за собой права выполнения этих функций. Правительства стран, где действуют государствен­ные органы управления туризмом, передают им эксклюзивные полномочия решать вопросы, относящиеся к регламентации туристской деятельности, про­движению страны как туристского направления, вопросы профессиональной подготовки, а также право выступать представителем отрасли в проектах и программах других ведомств в части, касающейся туризма.

Второе замечание, относящееся к рассматриваемой проблеме, чисто прагматическое: в составе правительств стран, добившихся в 70-80-х годах наибольших успехов в развитии туризма, находились сильные администра­тивные единицы, ответственные за развитие туристской отрасли. В прави­тельствах Мексики, Марокко, Греции, Турции, Египта, Франции, Румы­нии и других стран туризм представлен на уровне министерств по туризму.

В ряде стран туристские администрации входят в состав министерств экономики, транспорта, промышленности, торговли, что позволяет обеспе­чивать необходимый политический и финансовый уровень для решения от­раслевых проблем и говорит о значении туристской отрасли для этих стран. Сильные туристские администрации, входящие в состав других министерств, существуют в Италии, Тунисе, на Кипре, в Испании, Австрии и других стра­нах. Недаром туристское предложение этих стран получило мировое при­знание.