Сущность, структура и инструменты государственного регулирования туризма
Данный раздел посвящен вопросам допустимого участия государства в регулировании туристской деятельности. На примерах отдельных зарубежных стран рассматриваются различные варианты решения этой проблемы. Государство выполняет в отношении туризма следующие функции:
- регламентирование туристской деятельности путем разработки законодательства, призванного обеспечить условия для добросовестной конкуренции на рынке туристских услуг и защиту прав потребителя, а также определение налоговых рамок функционирования туристской отрасли;
- координация развития туризма, которая включает внутреннюю координацию различных участников туристской деятельности в рамках отрасли и обеспечение гармоничного включения туризма в общий хозяйственный механизм, что можно рассматривать как внешнюю координацию;
- стимулирование международных обменов путем упрощения туристских формальностей, а также создание благоприятных условий для развития внутреннего туризма;
-обеспечение безопасности туристской деятельности и туризма, включая защиту окружающей среды, в пределах национальной территории;
- информационное обеспечение туристской деятельности, предполагающее сбор и обработку статистических данных, выпуск и распространение рекламно-информационных материалов, характеризующих состояние отрасли в национальном масштабе, а также проведение научных исследований в области туризма;
- продвижение национального туристского продукта на международном рынке;
- подготовка кадров.
Управление туристской отраслью осуществляется, как правило, через специальный административный орган - национальную туристскую администрацию (НТА), роль которой в разных государственных структурах неодинакова. Несмотря на действие рыночных механизмов регулирования в экономике зарубежных стран, темпы развития туризма обычно тесно увязываются с позициями НТА в структуре органов государственной власти и с усилением вмешательства государства в продвижение туристского продукта своей страны.
Что касается правовой основы создания и деятельности туристских фирм, то в странах, где вопросам развития туризма придается большое значение, правовые аспекты отношений производителей и потребителей туристского продукта не остаются без внимания. От туристских фирм, выступающих в качестве посредника между прочими предприятиями туристской сферы и непосредственным потребителем их услуг, в существенной мере зависит степень удовлетворенности потребителя приобретенным пакетом услуг и безопасности при проведении путешествия. Поэтому в национальном законодательстве разных стран предусмотрены особые условия, определяющие возможность создания и регламентирующие последующую деятельность туристских фирм. Законодательные ограничения в этой сфере деловой активности устанавливаются в первую очередь для защиты интересов туристов как потребителей специфических услуг, а также для развития цивилизованных рыночных отношений в сфере туризма, в том числе для сохранения окружающей среды. В качестве примера в данном разделе рассмотрены правила, действующие в отношении туристских фирм во Франции и в Испании.
В последние десятилетия XX в. наблюдался беспрецедентный рост объема туристской деятельности. Демографический взрыв 50-х годов увеличил население стран Европы и Северной Америки, имеющих наиболее высокий жизненный уровень, до 700 млн человек. Это означало появление миллионов потенциальных путешественников. К началу 70-х годов люди, рожденные в годы демографического скачка, достигли возраста, позволяющего активно путешествовать. В сочетании с действовавшими в то время социальными и экономическими факторами это привело к росту спроса на поездки.
Итак, к началу 70-х годов туризм рассматривался как важный фактор развития большинства зарубежных государств1. Для этого были все основания. Действительно, туристская отрасль развивалась более быстрыми темпами, чем любая другая отрасль экономики. Несомненно, это не ушло от внимания структур, на государственном уровне определяющих на-
правления развития и методы стимулирования наиболее перспективных отраслей экономики. Обратив внимание на туристскую отрасль, государственные органы в странах, где туризм набирал все больший потенциал, предприняли ряд шагов, способных увеличить объемы туристской деятельности. Положительную роль в увеличении туристских потоков сыграл, например, тот факт, что после окончания Второй мировой войны политика властей в европейских странах была ориентирована на упрощение визовых формальностей при пересечении границ. Так, в послевоенные годы впервые проявилось вмешательство государства в развитие туристской отрасли.
Однако необходимость участия государства в регулировании туристской сферы не определяет сама по себе степень этого участия. В странах с развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механизмом и развитым законодательством, учитывающим интересы как общества в целом, так и отдельных его групп (в нашем случае производителей и потребителей туристского продукта), вмешательство государственных органов может быть минимальным. В странах же с неустойчивой экономикой необходимо повышенное внимание со стороны государства к туристской сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативные воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулировании деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского продукта, причем страдают в основном потребители.
Таким образом, первоочередная задача, которая ставится, видится в определении роли государства и его административных учреждений в развитии туристской деятельности и продвижении национального туристского продукта. Речь будет идти не столько о конкретных мероприятиях туристской политики, сколько о наилучших управленческих рычагах, с помощью которых можно эффективно решать конкретные задачи, стоящие перед отраслью.
Основными рычагами государственного вмешательства в туристской сфере являются:
- разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулирование развития перспективных видов туризма (обычно это достигается установлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;
- разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить неблагоприятные последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других отрас- > лей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко распространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воздействия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля представителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе визовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболеваний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);
- создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в туристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу - наиболее значимые из них;
-выравнивание уровней экономического развития регионов с помощью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;
- координация темпов развития туристской отрасли и смежных отраслей;
- регулирование туристских потоков путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.
Так чем же обусловлен интерес общественных и властных структур к туризму и действительно ли этой отрасли необходимо повышенное внимание? Прежде чем подробно ответить на этот вопрос, хочется сделать несколько замечаний.
Первое замечание касается природы туризма, который представляет собой комплекс со сложной структурой и множеством компонентов средства размещения, предприятия питания, учреждения досуга, организации-посредники (турагенты и туроператоры), экскурсионные бюро и т.д. Можно сказать, что туризм объединяет несколько отраслей, относящихся с точки зрения государственного управления к разным министерствам. Поэтому туризм становится не только многоотраслевым, но и межминистерским понятием. С точки зрения государственного чиновника, туристский сектор лежит в горизонтальной плоскости, а другие секторы народного хозяйства имеют более привычную вертикальную структуру.
Министерства туризма в странах, где туризму придается большое значение, со всем разнообразием своих департаментов и отделов напоминают правительства в миниатюре: здесь, например, и налоговый отдел, и инвестиционный, и департамент управления имуществом, и отделы профессионального образования, экономики и статистики, сертификации, лицензирования. Для выполнения своих функций структура, руководящая туристской отраслью, должна устанавливать отношения с министерствами экономики, внешнеэкономических связей или внешней торговли, культуры, образования, сельского хозяйства и транспорта. Но роль национальной туристской администрации (министерства туризма) не сводится к простому взаимодействию с различными государственными структурами. Во-первых, она должна определить круг своих полномочий и вопросов, относящихся исключительно к ее компетенции, а также добиться признания за собой права выполнения этих функций. Правительства стран, где действуют государственные органы управления туризмом, передают им эксклюзивные полномочия решать вопросы, относящиеся к регламентации туристской деятельности, продвижению страны как туристского направления, вопросы профессиональной подготовки, а также право выступать представителем отрасли в проектах и программах других ведомств в части, касающейся туризма.
Второе замечание, относящееся к рассматриваемой проблеме, чисто прагматическое: в составе правительств стран, добившихся в 70-80-х годах наибольших успехов в развитии туризма, находились сильные административные единицы, ответственные за развитие туристской отрасли. В правительствах Мексики, Марокко, Греции, Турции, Египта, Франции, Румынии и других стран туризм представлен на уровне министерств по туризму.
В ряде стран туристские администрации входят в состав министерств экономики, транспорта, промышленности, торговли, что позволяет обеспечивать необходимый политический и финансовый уровень для решения отраслевых проблем и говорит о значении туристской отрасли для этих стран. Сильные туристские администрации, входящие в состав других министерств, существуют в Италии, Тунисе, на Кипре, в Испании, Австрии и других странах. Недаром туристское предложение этих стран получило мировое признание.