Создание регулярной полиции в России. «Пункты Генерал-полицмейстеру» 1718 года
В 1786-1790 гг. французский адвокат Никола Туссен дез Эссар опубликовал «Всеобщий словарь полицейского управления», в котором полицейское управление определялось как «наука управлять людьми им на благо, искусство делать их счастливыми, насколько возможно и насколько необходимо в интересах всего общества». В XVIII в. идея счастья естественным образом связывалась с идеей общественного блага и порядка, исходя из этого, полицейское управление обладало практически неограниченной компетенцией. Его целью была такая организация жизни в городе, при которой царят спокойствие, здоровье и учтивость, где каждому обеспечена счастливая жизнь. Отличие полиции того периода от современной милиции велико. В первом случае понятие полиции трактовалось более широко и обозначало не только орган, имеющий обширную компетенцию, но и любую деятельность государственных органов по вопросам светского управления: издание законов, обеспечение безопасности, забота о повышении благосостояния народа, надзор за противопожарной безопасностью, отправлением религиозных культов и пр. Современное понимание более узко- это орган охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Однако и тогда и теперь у полиции была общая цель- обеспечение такого порядка, при котором люди будут чувствовать себя в безопасности, что позволяет, несмотря на все отличия, утверждать, что с течением времени изменилась не сущность, а акценты полицейской деятельности.
Итак, под полицией в европейской практике, воспринятой и в России, с конца XVII в. понимали управление внутренними делами, причем во всех многочисленных вопросах безопасности и благосостояния государственная власть действовала исключительно регламентацией и принуждением. XVIII в. -это эпоха расцвета так называемого полицейского государства во всех странах Европы, в России же его прочный фундамент заложил Петр I. Заметим, что негативную оценку понятие «полицейское государство» приобрело постепенно, когда детальная регламентация всех сфер общественных отношений стала тяготить население, первоначально же оно воспринималось как объединение индивидов в целях обеспечения всеобщего благосостояния. Государственное учреждение, созданное Петром и получившее название «полиция», выполняло функции, как присущие во второй половине XVII в. различным государственным органам, так и совершенно новые.
XVIII век – это время рождения Российской империи формирования новой государственности, связанной с преобразовательной деятельностью Петра I. Поставив целью создание так называемого « регулярного государства», граждане которого должны были жить в соответствии с «разумными законами», инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, Петр I не мог не реорганизовать и правоохранительные органы.
Впервые в истории России был создан специальный орган, отделенный от административно-судебных органов, — регулярная полиция. Первоначально полиция возникла в Петербурге — новой столице Российского государства. В 1715 г. здесь учреждается полицейская канцелярия, для управления полицией (Указ от 20 мая 1715 г.), при которой для исполнения полицейских обязанностей состояли солдаты и унтер-офицеры. Следующий, более существенный шаг был сделан в мае 1718 г., когда в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, в подчинении которого находилась полицмейстерская канцелярия.
Учитывая важность новой должности, Петр I сам участвовал в написании так называемых «Пунктов данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру», в которых определил круг задач полиции. В них по сути дела формулировалась программа деятельности полиции, определялись ее роль и место в государстве. Существо этой программы можно свести к трем группам обязанностей полиции: 1) надзор за благоустройством и санитарией; 2) охрана общественного порядка и борьба с преступностью; 3) обеспечение пожарной безопасности. Этот документ стал важной вехой в истории государства и права, полиции дореволюционной России. По указанию императора "Пункты..." были опубликованы
Для большей наглядности, сохраняя исторический колорит, приведем формулировки «Пунктов»:
- Смотреть, чтобы все строение было регулярно построено по Его Царского Величества указу; печи, камели и трубы печные были бы также по указу, чтобы никакое строение за линию не выходило; чтобы улицы и переулки были ровны и изрядны.
- Чтобы берега рек и протоков, а также сточные канавы были хорошо укреплены, дабы весною и в дожди землею их не заносило, и чтобы вода нигде не останавливалась.
- Чтобы улицы и переулки содержались в чистоте, были бы сухи и чтобы проезд по ним был не труден.
5) Чтобы торговцы не продавали съестных припасов недоброкачественных, а тем более вредных для здоровья. Чтобы меры и весы были верные и чтобы цены на съестные припасы были объявлены умеренные.
- Прекращать всякие ссоры на улицах и рынках, арестуя виновных и отсылая их в надлежащий суд с их допросами и делом.
- Всякую четверть года осматривать печи, камели, в поварных очаги и прочие места, где водится огонь и предостерегать хозяев, чтобы с огнем обращались осторожно.
- Искоренять подозрительные дома, как то: шинки, игорные дома, притоны разврата.
10) Гулящих и слоняющихся людей, а также нищих арестовывать и допрашивать; буде же кто в допросе со словами своими несходен явится, оных определять на работу.
12) Для охранения от воров и пожаров определить со дворов караульщиков. Против воров надлежит иметь какое-нибудь оружие, а на случай пожара ведра, топоры, войлочные щиты, лестницы деревянные, трубы, а в некоторых сборных местах крюки, парусы и большие водоливные трубы. По ночам караульщики должны ходить с трещетками. А для лучшего способа к пойманию и пресечению проходов воровских и прочих непотребных людей сделать по концам улиц шлагбаумы, которые опускать по ночам, и иметь при них караулы с ружьями.
13) Для лучшего наблюдения за выполнением предписанного сиими пунктами, назначить в каждой слободе или улице старосту и с каждых десяти дворов десятского из тех жителей с тем, чтобы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтобы чего не случилось противного запрещению; и если за нем что усмотрят, о том тотчас объявлять старосте, а этот — полицмейстеру. Также учинить распорядок между жителями, кому с каким пожарным орудием являться на пожары.
Одновременно с учреждением должности Генерал-полицмейстера, был создан орган политической полиции "Тайная концелярия", проводились изменения в судебной системе.
Жалованье полицейские чины, для которых в 1719 г. была введена специальная форма - кафтаны и короткие штаны василькового цвета зеленые камзолы, получали наравне с военнослужащими. В 1720 г. в Санкт-Петербургской полиции было 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат при постоянном населении около 60 тыс. человек.
Введение «регулярной полиции» сочеталось с сохранением традиции по привлечению жителей к охране общественного порядка, существовавшей в допетровской Руси. Полиция назначала на каждой улице старосту, «ночных караульщиков», «десятских». Сохранение полицейской повинности для горожан во многом было вынужденной мерой, вызываемой увеличением армии, чиновничьего аппарата, поглощавших значительные денежные средства и людские ресурсы страны. Горожане, безвозмездно привлекаемые на помощь полиции, весьма неохотно и часто недобросовестно выполняли возложенные на них обязанности и потому нередки были случаи, когда жертвы воров и разбойников безуспешно призывали на помощь ночных караульщиков, безмятежно спавших дома во время ночного дежурства.
Зная, что успешность развития и деятельности нового учреждения во многом будет зависеть от его руководителя, Петр I, умевший выбирать людей, назначил генерал-полицмейстером одного из своих любимцев, личного адъютанта, бывшего когда-то денщиком императора — Антона Девиера.
По Табели о рангах должность Генерал-полицмейстера соответствовала пятому классу. Являясь руководителем полицмейстерской канцелярии он подчинялся Правительствующему Сенату.
Санкт-Петербургский Генерал-полицмейстер был под постоянным контролем императора, взыскивающего с него за все беспорядки, замеченные в столице.
Большая ответственность падала на Генерал-полицмейстера и его подчиненных в дни официальных торжеств и праздников, устраивавшихся Петром I в столице и являвшихся одним из средств формирования новой культуры, быта городских жителей. Такие праздники часто проводились по разработанному императором ритуалу, соблюдение которого возлагалось на полицию.
При Петре I в России была введена паспортная система. Крестьяне и горожане не имели права покинуть место жительства, не получив паспорта. Контроль за соблюдением паспортного режима был возложен на полицию и стал одной из ее важнейших функций.
Еще более конкретно и четко, а главное, на законодательном уровне задачи полиции определялись в Регламенте Главного магистрата, изданном в 1721 г.
Обратим внимание, как широко определена роль полиции в Регламенте, или Уставе главного магистрата 1721 г. (глава X «О полицейских делах»): «...оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешении, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; в кратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
В нем отмечалось, что полиция не только способствует осуществлению прав и правосудия, обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров, но и "отгоняет непорядочное и непотребное житье", принуждает каждого к труду и честному промыслу, запрещает излишества в расходах и даже участвует в воспитании молодежи "в целомудренной чистоте и честных науках".
Как видим, полиция выступает здесь как носитель доброго начала, призванный избавлять общество и отдельных его членов от всего вредного, отрицательного, способствовать развитию позитивных процессов. Естественно, в реальной жизни дело обстояло сложнее, и далеко не все положения Регламента Главного магистрата находили реализацию.
В 1722 г. полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером, которому подчинялась городская полицейская команда, была образована в Москве. Обер-полицмейстер Москвы должен был подчиняться Генерал-полицмейстеру. В некоторых крупных городах учреждалась должность полицмейстера - с подчиненной ему полицмейстерской канцелярией или конторой. Полицмейстер назначался, как правило, из офицеров местного гарнизона. В его распоряжение передавалась команда из 9-10 сержантов и солдат.
Отличительной чертой формировавшейся российской полиции был ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводили армейских офицеров. Низшие полицейские чины комплектовали из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но по возрасту или по состоянию здоровья уже непригодных к службе в полевых войсках.
Но основные положения об организации и развитии полицейских учреждений в стране остались на бумаге. Как и многое из начатых преобразований, реформа полиции не получила при жизни Петра 1 достаточно четкого завершения.
Реформы Петра I способствовали развитию в России товарно-денежных отношений. Росло число ремесленников, торговцев, чиновников, имевших определенное количество денег, вещей, товаров, являвшихся большим соблазном для такого слоя городских жителей, увеличение которого неизбежно было связано с имущественным расслоением, ломкой структуры феодального общества - для воров, мошенников, грабителей. Образовывался этот слой из беглых солдат, крестьян, ремесленников, дворовых людей.
Поэтому городская преступность, особенно в больших городах становилась явлением, беспокоящим общество и власти. В Петербурге и Москве к борьбе с ней пришлось привлекать воинские подразделения, образовывая из унтер-офицеров и солдат ночные караулы и пикеты. Полиция обязывала жителей ближайших пригородов Петербурга вырубать леса, где прятались шайки воров и разбойников. В полиции был острый недостаток кадров.