Рональд Рейган - Часть 3

ГЛАВА II. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА АМЕРИКАНСКОГО КОНСЕРВАТИЗМА 80-Х ГОДОВ XX ВЕКА.

2.1. Рейгановская система управления государством

Уже довольно давно не поддается критике тот факт, что многие успехи американцев в управлении государством зависят от тех организационных структур, в рамках которых происходит процесс формирования, политики и принятия решений. Большую роль при этом играют также личные качества, талант и способности как самого президента, так и его ближайшего окружения.
Ниже мы рассмотрим ту модель управления государством, которую в 1981 – 1988 годах XX века удалось создать Рональду Рейгану, и которая лишь с косметическими доработками существует в настоящее время: около двадцати лет – это ли не показатель эффективности и жизнеспособности. Тем не менее, хотелось бы отметить, что американская система исполнительной власти построена так, что позволяет снизить влияние на нее как недостаточных способностей, так и отрицательных личных качеств главы государства. Достигается это, как правило, самыми разными способами и, прежде всего подбором таких членов кабинета (правительства) и сотрудников аппарата Исполнительного управления президента (ИУП), которые в состоянии компенсировать недостатки одного, хотя и самого высокого должностного лица в государстве.
Формирование нового состава и организация деятельности ИУП после успешных выборов 1980 г. происходили с учетом индивидуальных особенностей нового главы государства. Еще во время своего пребывания на посту губернатора Калифорнии (1967 - 1975 гг.) Рейган предпочел освободить себя от текущих проблем управления, не ввязываться в решение каждодневных вопросов и обсуждение технических деталей, а вместо этого концентрировать свое внимание прежде всего на стратегической линии, что, собственно говоря, и должен делать политический руководитель подобного ранга. Этот стиль очень отличал его от непосредственного предшественника - демократа Дж-Картера, не упускавшего возможность лично решать малозначительные проблемы (5, с. 47).
За послевоенные десятилетия Исполнительное управление президента сосредоточило в своих руках реальную власть в США. Это неизбежно сопровождалось повышением роли советников и специальных помощников главы государства, людей, обладавших профессиональными знаниями и способностями определять приоритеты при постановке и решении тех или иных задач и облеченных большим доверием со стороны президента. Получая ключевые посты в аппарате Белого дома, они зачастую оказывались гораздо влиятельнее иных министров, конгрессменов или сенаторов, что на практике становилось источником трений и напряженных отношений между сотрудниками министерств и аппарата Белого дома, вело к реальному снижению роли правительства. Сложившаяся ситуация ставилась в упрек многим администрациям, в том числе и администрации Картера, и требовала перемен.
Для преодоления этой негативной тенденции и обеспечения согласованности и слаженности в проведении политики республиканская администрация Рональда Рейгана стала применять систему так называемого кабинетного (или коллективного) правления. Суть ее состояла в следующем: прежде чем принять то или иное решение, министры, обладатели государственных должностей, соответствующих рангу члена кабинета, главные чиновники ИУП и ключевые фигуры аппарата Белого дома подробно и обстоятельно обсуждали его за "круглым столом". Хотя в ходе дискуссии участники высказывали порой разные точки зрения, в итоге, независимо от личных пристрастий, они поддерживали принимаемые большинством решения. Коллегиальность при обсуждении и решении многих проблем, расширение прав каждого члена кабинета, учет его мнения сочетались с приверженностью конечным целям политики Рейгана (29, с. 42).
Организационное построение президентского аппарата к началу 1981 г. представляло собой традиционную пирамидальную структуру с концентрацией власти наверху - в руках президента. Однако в самом начале своей деятельности Рейган провел в нем существенную перестройку: правом прямого доступа в Овальный кабинет стали обладать сразу три (а позже четыре) его сотрудника, а не один руководитель аппарата, как прежде. Президентский аппарат был разделен на три в значительной степени самостоятельных отдела: политических разработок, по реализации президентской политики, административной поддержки. Позже, когда на должность помощника президента по национальной безопасности был назначен У.Кларк, появился еще один - четвертый отдел (76, с. 87).
Каждым отделом, выполнявшим строго определенные функции, руководил влиятельный сотрудник президентского аппарата, имевший прямой доступ а кабинет главы государства и пользовавшийся его особым расположением и доверием. Первоначально это были: руководитель аппарата сотрудников Белого дома Дж.Бейкер, его заместитель М.Дивер и ближайший советник президента Э.Миз (29, с. 45).
Именно этот триумвират, часто называемый "тройкой Рейгана", и стал вершиной пирамиды президентского аппарата, внутри которой полное доверие, правда, отсутствовало (особенно между Мизом и Бейкером). В 1982 г., когда Р.Аллена на посту помощника по национальной безопасности сменил Кларк, получивший вместе с высокой должностью и право прямого доступа к президенту (чего не имел Аллен), "тройка" превратилась в "четверку". В состав ближайшего окружения и наиболее доверенных лиц президента Кларк попал вовсе не потому, что его акции как государственного чиновника были высоки, и не потому, что он лучше Аллена разбирался в проблемах внешней политики (скорее наоборот). Решающим фактором в данном случае оказалось то, что он был старым и близким другом Рейгана еще со времени губернаторства последнего в Калифорнии.
Существенную роль в модели правления, созданной и отшлифованной в годы двух сроков президентства Рейгана, играл сам кабинет (как известно, этот орган не предусмотрен Конституцией США и выполняет он главным образом совещательно-консультативные функции). Состав кабинета постоянно меняется от администрации к администрации. Как правило, в него входят вице-президент, главы министерств и некоторые влиятельные сотрудники аппарата Белого дома.
Первоначально в состав рейгановского кабинета (помимо президента и вице-президента) входило 18 человек. Кроме 13 министров его членами были пять высших должностных лиц государства: директор ЦРУ У.Кейси, директор АБУ Д.Стокмен, специальный представитель США на торговых переговорах У.Брок, представитель США в ООН Дж.Киркпатрик и советник президента Э.Миз (9).
В полном составе кабинет собирался крайне редко, за исключением, пожалуй, официальных встреч и приемов. Однако это вовсе не означало, что члены кабинета не имели достаточных возможностей взаимодействовать друг с другом (напрямую или через подчиненных) по проблемам, представлявшим взаимный интерес. Достигалось это чаще всего посредством хорошо организованной и отлаженной системы отраслевых советов (или высших межведомственных групп), действовавших в рамках кабинета.
Курирование внутренней политики было распределено первоначально по пяти "отраслевым советам": 1) экономических проблем; 2) торговли; 3) людских ресурсов; 4) природных ресурсов и окружающей среды; 5) продовольствия и сельского хозяйства. Руководство ими осуществлялось профильными министерствами - финансов, торговли, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел, сельского хозяйства. В 1982 г. в дополнение было создано еще два совета - законодательной политики (министерство юстиции) и управления и администрирования (его возглавлял Миз).
Американский политолог Ф.Уолдстейн; исследовавший рейгановскую модель управления, использовал схему Н.Аргила и Р.Бэриллюкса, выделявших пять стадий процесса государственного управления в США:
1. Разработка политических установок и основных направлений политики;
2. Формирование политических рекомендаций;
3. формирование программы;
4. Практическая реализация программы;
5. Экспертная оценка влияния программы (64, с. 151).
Согласно этой схеме, отмечает Уолдстейн, при Рейгане разработка политических установок осуществлялась президентом, его советниками, членами кабинета, сотрудниками ИУП и аппарата Белого дома, а также Управления планирования и оценки; в соответствии с принятыми политическими установками формировались политические рекомендации; к формированию программ, согласованных с политическими рекомендациями, подключались соответствующие министерства; на стадии практической реализации программ администрация оказывала наименьшее прямое воздействие, поскольку главную роль, а с нею и ответственность, брала на себя хорошо подготовленная для этих целей профессиональная бюрократия; наконец, на последней стадии оценки выполнения программ, когда реальные итоги сравнивались с первоначальными политическими установками, влияние администрации вновь возрастало. Большую роль здесь играли АБУ и Управление по планированию и оценке, которые представляли свои заключения президенту и его советникам.
Очевидное преимущество такой системы заключалось прежде всего в том, что такая организация, не давая президенту увязнуть в деталях текущей политики, позволяла ему сосредоточить внимание на главных направлениях, на основной линии политического процесса. Вспоминая о работе своего кабинета, Рейган писал, что он предлагал членам кабинета высказываться откровенно и отстаивать свою точку зрения. Это "помогало мне потом прийти к единственно правильному в данном случае решению. Труднее всего принять решение бывает именно в тех ситуациях, когда с обеих сторон звучат веские аргументы... Обычно шел яростный спор, потом совещание заканчивалось, и я говорил: "После того как я еще раз все обдумаю, я приму решение". Иногда я мог назначить еще одно совещание, сказав, что я хотел бы услышать больше аргументов с обеих сторон по данному вопросу... Пока шел спор, я сохранял непроницаемое выражение лица. Затем я закрывал совещание, уходил и принимал решение" (1, с. 138).
К недостаткам системы кабинетного правления большинство американских исследователей относят прежде всего то, что сам президент был слишком далек от того уровня, на котором прорабатывались возможные варианты, обсуждались реальные перспективы, а порою принимались и окончательные решения. Подобная отстраненность приводила к тому, что Рейган редко задавал вопросы или высказывался на заседаниях, а то и вовсе молчал. В этой ситуации в полной мере проявлялась особенность личности 40-го президента США, известная еще со времен его губернаторства: предлагать решения, разработанные другими, председательствовать, а не управлять.
Казалось, кабинетное правление Рейгана, сложившееся в первые четыре года и позволявшее ему принимать подготовленные его советниками и помощниками решения, представляло собой вполне удачный вариант государственного руководства. Однако эта модель не получила своего дальнейшего развития во время второго срока президентства Рейгана.
Трансформация системы кабинетного правления во многом была связана с тем, что в составе сотрудников президентской администрации стали происходить серьезные и порою драматические перемены. Ближайший советник Рейгана Миз осуществил свою давнюю мечту, став в 1985 г. министром юстиции. Помощник по национальной безопасности Кларк на своем посту пробыл недолго. Осенью 1983 г. он пересел в кресло министра внутренних дел, но в начале 1985 г. покинул его и уехал домой, в Калифорнию. Заместитель главы аппарата Белого дома Дивер, уйдя в 1985 г. в отставку, занялся частным бизнесом. Необычными оказались перемены и в карьере самого руководителя аппарата Белого дома Бейкера: по личной договоренности с министром финансов Д.Риганом он поменялся с ним должностью. Итак с января 1985 г. Бейкер возглавил министерство финансов, а 66-летний Риган стал главой аппарата президента (9).
Риган стремился вернуть присущую некогда аппарату Белого дома пирамидальную организационную структуру, "выпрямить" процесс подготовки и принятия решений, избавиться от лишних и громоздких элементов этого процесса. Большая централизация в деятельности администрации, по его мнению, позволила бы повысить ее эффективность и дала бы наконец возможность "Рейгану быть Рейганом" (чего требовала наиболее правая часть консервативной коалиции).
Однако многие считали, что подобные шаги нового главы президентского аппарата были лишь прикрытием собственных желаний усилить свою власть и влияние на хозяина Овального кабинета. В прошлом властолюбивый строевой офицер и преуспевающий бизнесмен, не имевший сколько-нибудь значительного опыта политической деятельности, он руководил аппаратом Белого дома, как собственной фирмой. Выступая в роли чуть ли не его единоличного и полноправного владельца и держа руку на пульсе всей его деятельности, он никогда не допускал, чтобы какая-либо служебная информация проходила мимо него (28, с. 47).
Одно из самых значительных нововведений Ригана, сильно повлиявших на весь характер управления, касалось изменений в системе прямого доступа к президенту. Отныне этим правом обладали только три человека: вице-президент, помощник президента по национальной безопасности и руководитель аппарата Белого дома, т.е. он сам. Причем по его же настоянию помощник президента по национальной безопасности отныне обязан был являться к нему на доклад, что ранее не практиковалось. В итоге контроль над распорядком дня президента, влияние на него, так же как и вся новая жесткая иерархическая система государственного управления, постепенно сосредоточились в руках одного Ригана.
Чем же объяснить происшедшие перемены? По всей видимости, причины прежде всего следует искать в самих людях, в их личных качествах и способностях, в различиях, которые существовали между сотрудниками аппарата Белого дома в первый и второй сроки президентства Рейгана. Особенности личности 40-го президента США делали его очень зависимым от собственного окружения. Кто находился рядом с президентом, тот и влиял на него, что отмечают многие исследователи президентства Рейгана и его биографы. Следовательно, команда президента должна была бы состоять из людей, хорошо знавших, чего президент хочет и как он думает. При условии, что это высококвалифицированные, ответственные, опытные и мыслящие политики, обладающие широким спектром мнений, способностями к глубокому критическому анализу, мог бы быть найден и сформирован оптимальный вариант решения той или иной политической проблемы.
По мнению многих исследователей, подбор членов кабинета Рейгана был достаточно удачным. В подавляющем своем большинстве в него входили правые республиканцы различных оттенков, имевшие давние и прочные связи с миром большого бизнеса и сами обладавшие немалым состоянием. Многие из них имели богатый опыт политической деятельности.
Казалось, все это могло бы стать объединяющим началом, способствуя успеху в процессе разработки, обсуждения и принятия решений. Однако за восемь лет пребывания Рейгана в Белом доме произошла практически полная смена кабинета, какой не знал ни один из его предшественников. Анализируя модель руководства государством, сложившуюся при Рейгане, и приводя данные о перемещениях внутри его кабинета, Уолдстейн, например, отмечает, что единственным членом кабинета, сумевшим сохранить свой пост в течение всех этих лет, оказался министр жилищного и городского хозяйства С.Пирс (который, правда, в 1990 г. попал под следствие по обвинению в коррупции и взяточничестве). По словам Э.А.Иваняна, "на разных этапах рейгановского президентства и по различным причинам правительство США и Исполнительное управление президента покинули как старые, испытанные соратники Рейгана еще по калифорнийскому периоду его политической карьеры, так и те, кто был рекомендован ему членами "кухонного кабинета" или советниками на этапе формирования правительства страны" (36, с. 154).
Одним из наиболее ярких представителей рейгановского кабинета была Джин Киркпатрик, профессор Джорджтаунского университета. В 70-е годы она формально принадлежала к демократам (впрочем, как и сам Рейган в 30 - 40-е годы). Однако тогда же взгляды ее стали более правыми. Она участвовала в формировании Коалиции за демократическое большинство, объединившей группу неоконсерваторов интеллектуалов, бывших либералами во внутриполитических вопросах, но занявших резко антисоветские позиции во внешней политике. В 1977 г. Киркпатрик стала сотрудником Американского предпринимательского института - "мозгового центра" консерваторов. К концу 70-х годов, покинув Демократическую партию, Дж.Киркпатрик связала свою судьбу с республиканцами. Внимание рейганистов она привлекла главным образом своими публикациями в журнале "Комментари" (28, с. 49).
Особый интерес самого Рейгана вызвала ее статья "Диктаторские режимы и двойные стандарты" (1979 г.), которая легла в основу последующей монографии. В ней Киркпатрик отмечала различия между авторитарными правыми диктатурами, стоявшими на проамериканских позициях и имеющими, по ее мнению, шанс быстрее -и легче реформироваться в сторону демократии, и тоталитарными просоветскими диктатурами левого толка, в которых контроль над всеми сторонами жизни общества делал их безнадежными для перемен. Исходя из этого, утверждала она, американское правительство (имелась в виду прежде всего администрация Картера) должно подходить к таким режимам с двойным стандартом. Подобные взгляды пришлись по сердцу Рейгану, когда тот был еще кандидатом в президенты. Он встретился с Киркпатрик, предложив ей стать своим помощником, а позже советником по внешнеполитическим проблемам (9).
После победы Рейгана она была назначена послом США в ООН, где и пробыла до 1985 г. Пост американского представителя в ООН никогда ранее не принадлежал к постам высшего ранга. Однако Рейган ввел Киркпатрик в состав своего кабинета. Все это было сделано для того, чтобы умиротворить крайне правых консерваторов, которые чувствовали себя обделенными при формировании правительства.
Будучи одновременно и послом в ООН и членом кабинета, большую часть своего времени Киркпатрик предпочитала проводить в Вашингтоне, участвовать в заседаниях СНБ и правительства, нежели в стенах ООН в Нью-Йорке. Жесткая риторика сделала ее одним из самых популярных лидеров консерваторов-традиционалистов. Испытывая трудности в ведении диалога с коллегами, но будучи в глазах своих поклонников идеальным оратором, Киркпатрик предпочитала монологи. Упреки в любви к чтению назидательных лекций посол в ООН отвергала, напоминая о том, что она все-таки профессор.
Претендовавшая на особую роль в кабинете Рейгана, Киркпатрик постоянно вызывала гнев и раздражение Хейга. Однажды он грубо и бесцеремонно на публике одернул ее, заявив, что "ротному командиру" следует знать свое место в отношениях с "главнокомандующим". «Она же считала, - пишет Э.А.Иванян, - что в своей жесткой позиции по отношению к СССР Хейг многое позаимствовал у нее, но в ходе проведения этой линии допускал ошибки и отсебятину» (36, с. 157).
В 1983 г. под давлением У.Кейси и других твердых консерваторов Рейган чуть было не назначил Кирпатрик своим помощником по национальной безопасности. Она очень хотела получить такое назначение, тяготясь работой в ООН, и сама сказала об этом президенту. Однако, выяснив, что у нее "неважные отношения" с госсекретарем (в то время уже Дж.Шульцем), он остановил свой выбор на Р.Макфарлейне.
Особо следует отметить довольно активное участие в деятельности кабинета Рейгана вице-президента Джорджа Буша. Известно, что по Конституции США должность вице-президента в основном предусмотрена при преемственности полномочий в случае освобождения президентского поста. Он также председательствует в сенате и участвует в голосовании, если голоса сенаторов разделяются поровну. Однако исторически сложилось так, что статус вице-президента в США определяется не только положениями конституции, но и зависит от президента, и в каждой конкретной ситуации может быть разным. Президент может возложить на своего заместителя большую ответственность и выдвинуть на авансцену, поручив ведение важных дел, а может, напротив, постоянно держать его в тени.
Исполнение Бушем своих обязанностей на протяжении двух сроков (большая редкость в истории США), свидетельствует о важной роли, которую он играл в администрации. Еще до вступления на пост вице-президента Буш заключил с Рейганом соглашение о характере своей деятельности. В соответствии с этой договоренностью на регулярных личных встречах с президентом он имел возможность высказывать свою точку зрения по любым вопросам внутренней и внешней политики. Кроме того, ежедневно он получал копию той конфиденциальной информации, которой пользовался президент, и имел доступ на все совещания, проводимые в Белом доме, что делало его одним из немногих наиболее информированных и влиятельных лиц в вашингтонских коридорах власти (28, с. 156).
Буш возглавлял ряд правительственных комиссий, был руководителем группы Белого дома по преодолению международных кризисных ситуаций (о чем уже упоминалось выше) и занимал главенствующее положение по отношению к тем лицам, которые отвечали за проведение внешней политики США - госсекретарю Хейгу и помощнику по национальной безопасности Аллену. Ему отводилась роль своеобразного координатора (а порою и арбитра) процесса выработки и согласования решений между СНБ, министерством обороны и госдепартаментом. Свою роль, несомненно, сыграл и высокий авторитет Буша в политических кругах Вашингтона, и его большой опыт в решении внешнеполитических проблем, который имели далеко не все, принадлежавшие к ближайшему окружению Рейгана, и, наконец, просто его благоразумие и чувство ответственности. Демонстрация лояльности президенту, желание быть рядом с ним, но не нести большой ответственности, а значит не быть объектом критики со стороны прессы и общественности, во многом объяснялись тем, что еще в 1985 г. Буш заявил о своем намерении выдвинуть свою кандидатуру на пост президента в 1988 г (28, с. 54).

2.2. Основные направления «рейганомики».

Как уже говорилось выше, приход Рональда Рейгана к власти был обусловлен многими причинами, но в первую очередь теми негативными процессами, которые протекали в сфере экономики, поэтому наибольшее внимание на протяжении всех двух сроков своего президентства Рональд Рейган обращал именно сюда. Для лучшего понимания тех мероприятий которые были задуманы и проведены в жизнь администрацией Рейгана, кратко охарактеризуем ту экономическую ситуацию, которую унаследовал 40-й президент от своего предшественника.
80-е годы в США начались под знаком острейших экономических проблем: галопирующей инфляции, сочетавшейся с глубоким циклическим кризисом. Инфляция стала подлинным бичом американской экономики. Если в 1977 г. ее среднегодовой уровень составлял 6,5 %, то в 1979 гг. - почти 13 %. От инфляции больше всего страдали беднота, пенсионеры и лица с фиксированными доходами (45, с. 23). Стремясь противостоять инфляции, они скупали товары, в которых не нуждались, опасаясь нового повышения цен. Это еще более повысило спрос, а за ним последовал очередной рост цен. Вместе с тем началось как бы "бегство от денег". Богатые американцы вкладывали деньги в недвижимость, товары длительного пользования, произведения искусства, предметы роскоши. Стремительно возросли процентные ставки, поскольку заимодавцы требовали увеличения сумм с учетом инфляции. Для оказания поддержки низкооплачиваемым работникам Конгресс принял решение о повышении минимума заработной платы. Выплаты по социальному страхованию исчислялись на основе индекса прожиточного минимума. Следовательно, с ростом цен автоматически росли и выплаты по социальному страхованию. Малоимущие и пенсионеры получили сиюминутное облегчение своего положения, однако их возросшая покупательная способность вызвала дальнейший рост цен. Инфляционная спираль раскручивалась все больше и больше, и рост цен казался безостановочным.
В этих условиях ФРС резко повысила в октябре 1979 г. учетные ставки с целью ужесточения условий кредита и ограничения денежной массы в стране. Такая жесткая финансовая политика на какое-то время понизила уровень инфляции, но одновременно вызвала экономический спад, особенно в автомобилестроении и жилищном строительстве. К январю 1980 г. уровень инфляции достиг сверхвысокой отметки - 18 %, среднегодовой индекс потребительских цен возрос до 13,5 %. Оказалась недостижимой и главная цель экономической политики демократов - сбалансировать бюджет. В 1981 г. бюджетный дефицит составил 59,6 млрд. дол. (32, с. 24)
К концу 70-х гг. обнажились и другие проблемы американской экономики. Углубился структурный кризис ряда отраслей. Доля США в совокупном промышленном производстве капиталистического мира сократилась с 42 % в 1960 г. до 36,7 % в 1980 г. Уменьшился удельный вес США в общем объеме экспорта капиталистических стран с 18 % в 1960 г. до 13 % в 1980 г. (33, с. 22) Обострилась конкурентная борьба с западноевропейскими и японскими монополиями как на международных, так и на внутреннем рынках США. Замедление темпов экономического роста привело к тому, что в 1980 г. уровень ВВП на душу населения США был ниже, чем в Германии, Англии и Франции, и лишь на 15 % превышал японский (33, с. 22).
Экономические трудности 70-х гг. поставили под сомнение правильность системы государственного регулирования рыночной экономики, вызвали пересмотр теоретических посылок и практики государственной экономической политики США.
В 70-е годы, опираясь на кейнсианские рецепты, государство использовало два основных варианта финансовой политики. Один - так называемыйдефляционный (или регулирование спроса) - включал ограничение денежного спроса через кредитно-денежный и налоговый механизмы (повышение процентных и налоговых ставок, уменьшение денежной массы и государственных расходов); другой - так называемая политика доходов - включал контроль над ценами и заработной платой (полное замораживание их роста, либо, чаще, возможность их повышения в каких-то заранее установленных пределах). Опыт свидетельствовал о слабой результативности этих методов борьбы с инфляцией (45, с. 25).
Ситуация непрерывной галопирующей инфляции вызывала недовольство различных слоев населения, которое выразилось во все растущей критике кейнсианской модели регулирования. Присущее этой модели поощрение денежного спроса, в том числе и через государственные расходы, было представлено чуть ли не главным виновником инфляции.
Поэтому на первый план выдвинулись консервативные методы борьбы с инфляцией. Они стали применяться не только новой администрацией (Рейгана) в США, но и правительством Тэтчер в Англии, леворадикальным правительством во Франции и др.
Кейнсианская концепция была заменена консервативным вариантом государственного регулирования, который на практике осуществлялся в годы правления республиканской администрации президента Р.Рейгана (1981 - 1988 гг.) и получил название "рейганомики". По своей сути "рейганомика" явилась лишь одним из вариантов неоконсервативной политики, которая на протяжении 80-х - начала 90-х гг. применялась во всех развитых капиталистических странах.
Теоретической базой этих методов государственного регулирования служили, с одной стороны, монетаристские теории неоклассического направления, а с другой - комплекс новых экономических рецептов, объединенных под названием "экономика предложения". Все эти теории полностью отрицали основные постулаты кейнсианства: во взаимосвязи государства и рыночного предпринимательства решающий приоритет отдавался второму, во главу угла ставилась поддержка всех форм предпринимательства и стимулирование рыночной конкуренции.
Консервативные аргументы, противопоставляемые кейнсианской теории и практике регулирования экономики, в той или же иной степени питают консервативную концепцию государственного вмешательства в экономику. Эта концепция, получившая практическое воплощение в экономической политике администрации Рейгана, означала прежде всего существенное изменение приоритетов и целей экономической политики. В отличие от сторонников либерально-реформистской доктрины консерваторы считают, что полная занятость (и занятость вне связи с уровнем заработной платы, в частности) вообще не должна быть целью экономической политики государства. Вместо полной занятости первостепенными целями стали борьба с инфляцией, стимулирование эффективности и быстрого улучшения условий для прибыльного накопления частного капитала.
Г.Стайн в связи с этим отмечал: "Мы должны избавиться от того, чтобы брать на себя обязательства в соответствии с законом или соглашением по достижению определенного уровня безработицы с помощью фискальной или денежной политики. Мы не знаем, каков минимально достижимый уровень безработицы или тот уровень, который не сопровождается неизбежно усиливающейся инфляцией. Но мы можем быть полностью уверены в том, что если цели, связанные с уровнем безработицы, включаются в политический процесс, конкуренция среди политиков будет чрезмерно снижать эту цифру. Особое значение, придававшееся в 60-х и 70-х годах уровню безработицы в 4%, было серьезным препятствием разумной политики... Не может быть целью такая денежная и фискальная политика, которая направлена на достижение заранее определенного уровня безработицы независимо от поведения заработной платы" (45, с. 27).
Отход от политики стабилизации экономического цикла связывался с первоочередными задачами разработки долгосрочной стратегии экономического роста и решения структурных экономических проблем. Вместо расширения спроса главными стратегическими параметрами регулирования стали повышение нормы накопления и стабилизация денежного обращения.
Консервативная концепция экономической политики предполагала курс на усиление рыночных отношений; сокращение прямых форм вмешательства государства, регламентирующих процессы ценообразования; на создание условий конкуренции и доступа предприятий в отдельные отрасли экономики (так называемые предприятия общественного пользования), ограничивающие функционирование рынка ссудного капитала; на свертывание различных форм селективного регулирования. Она предполагала также резкое ограничение роли бюджета как инструмента перераспределения национального дохода. Отсюда стремление к сокращению социальных расходов и перестройке налоговой системы (снижение налогов, а также уменьшение степени прогрессивности налоговой системы) в целях поощрения роста частных сбережений и чистых прибылей, остающихся в распоряжении фирм. Эти мероприятия рассматривались как генеральный долгосрочный курс на стимулирование сбережений, капиталовложений и повышение на этой основе темпов экономического роста.
Консерватизм поменял не только цели, но и механизм макроэкономической политики, предполагающей управление эффективным спросом с помощью налогово-бюджетного и кредитно-денежного инструментария. Направленная прежде всего на борьбу с инфляцией, эта политика означала отказ от стабилизационных функций бюджетного регулирования экономики, существенное повышение роли кредитно-денежного регулирования и изменение его ориентиров. Устойчивость денежного обращения, обеспечиваемая рестрикционными методами, получила приоритетное значение по сравнению с участием кредитно-денежной политики в преодолении спадов или в стимулировании экономического подъема. "Именно политика устойчивости, отказ от резких изменений курса в области регулирования денег или других макропоказателей, отказ от того, что может быть названо "точной настройкой", должны стать нашей целью, - писал американский экономист умеренно-консервативного толка Г.Уоллич. Вера в то, что мы можем с большой точностью управлять экономикой, означает веру в преимущества большого правительства. Опыт не оправдал таких надежд... Политика устойчивости, отсутствия резких реакций на каждый циклический сдвиг, видимо, лучший способ не только сокращения самих колебаний в долгосрочной перспективе, но и ограничения роли государства и обеспечения существования свободной рыночной системы" (75, с. 93).
Неоконсерватизм стал ответом на ухудшение условий капиталистического воспроизводства и, как следствие, выдвижение на первый план задач рационализации производства, его структурной и технологической перестройки, усиление интернационализации капитала. Например, внедрение новых технологий требовало более гибкого государственного регулирования, что проявилось в накоплении больших средств для их инвестирования в передовые отрасли, переквалификации рабочей силы, нового подхода к решению экологических и социальных проблем. Большей свободы рук в новых условиях требовали и НТК и растущий немонополизированный секторы экономики, интересы которых государство должно было учитывать в своей экономической политике.
Программа оздоровления американской экономики, выдвинутая рейгановской администрацией в 1980 г., включала следующие основные положения:
1) сокращение налогов на корпорации и личных подоходных налогов;
2) ограничение роста правительственных расходов за счет сокращения социальных программ;
3) дерегулирование предпринимательской деятельности;
4) проведение жесткой кредитно-денежной политики, направленной на преодоление инфляции.
Осуществление программы Рейгана столкнулось с серьезными трудностями. В 1980 - 1982 гг. экономику страны охватил новый экономический кризис, который сказался на положении фирм во многих случаях сильнее, чем кризис 1973 - 1975 гг. В течение 1982 г. в США бездействовали 30 % производственных мощностей в обрабатывающей промышленности. Резко ухудшилось положение в автомобилестроении, жилищном строительстве, отраслях, выпускающих предметы потребления. Снизились объемы производства в черной металлургии и химической промышленности. Многие крупные компании оказались в тисках финансовых трудностей. Безработица составила более 10 % рабочей силы (64, с. 130).
Сокращение налогов стало первым шагом экономической политики Рейгана. Конгрессом был принят закон о снижении подоходных налогов на 25 % в течение трех лет, а также о сокращении федеральных расходов на социальные услуги. Предполагалось, что в результате сокращения налогов увеличатся инвестиции в производство, что создаст новые рабочие места, увеличит национальный продукт и, следовательно, правительство получит большой налоговый доход, несмотря на снижение ставок налогообложения.
В области социальной политики была выдвинута программа "нового федерализма". Согласно этой программе разделялись функции федеральных, штатных и местных органов власти. Правительства штатов должны были взять на себя ответственность за выполнение двух благотворительных программ - помощь многодетным семьям и талоны на питание, федеральное правительство отвечало за медицинскую помощь бедным. Остальные 44 социальные программы были отданы в ведение штатов, создан федеральный фонд для их дополнительного финансирования в течение четырех лет.
Наряду с сокращением общего объема государственного вмешательства в социальную сферу в период правления администрации Рейгана происходила серьезная внутренняя перестройка и переориентация приоритетов в рамках социальной политики. Одни программы и направления при Рейгане выжили лучше, чем другие, что имеет важное значение и с точки зрения более долгосрочных перспектив. Частично это произошло вопреки воле администрации, которой не удалось осуществить свои планы прежде всего в отношении системы социального страхования. Тем не менее, в результате всех сил политического действия и противодействия при замедлении темпов роста практически всех компонентов социального бюджета соотношение между его главными частями в 80-е годы существенно изменится (61, с. 18).
В правительственной политике по оказанию помощи бедным серьезные изменения произошли еще до прихода к власти администрации Рейгана. Денежные выплаты по программам вспомоществования беднейшему населению увеличились с 1964 по 1976 г, в реальном исчислении в 2,5 раза (с 8 до 20 млрд. в постоянных долларах 1983 г.), однако затем, вплоть до начала 80-х годов, они возросли лишь незначительно. Соответственно и уровень бедности сперва упал, а потом вновь стал повышаться, особенно среди таких категорий населения, как семьи без отца с детьми. Так, число детей, живущих в бедности, с 1973 по 1982 г. возросло с 9,5 до 13,2 млн., или с 14,2 до 21,3 %. Администрация Рейгана усилила эту тенденцию, впервые сократила выплаты в абсолютном исчислении, предусмотрев падение их доли в федеральных социальных расходах с 5,5 % в 1981 г. до 4,5 % в 1985 г. и 3,8 % в 1989 г. Еще более резкий перелом произошел в оказании помощи беднякам натурой (в первую очередь продовольствием и жильем), быстрое расширение которой происходило вплоть до прихода к власти администрации Рейгана (61, с. 21).
Подлинно переломной стала политика администрации в отношении программ в сфере образования, здравоохранения (кроме «Медикэр» и «Медикейд»), занятости и профессиональной подготовки, прочих социальных услуг. Доля общих затрат на эти цели в социальном бюджете снизилась с 11,6 до 6,7 % за 1981 - 1989 гг.; с такой же областью государственной деятельности, как содействие более полной занятости (в основном непривилегированных групп населения) и профессиональной подготовке, при Рейгане было практически покончено (61, с. 23).
Таким образом, республиканская администрация ускорила консервативный пересмотр приоритетов в рамках социальной политики, углубив тенденции, проявившиеся ранее. В целом он соответствовал расстановке внутриполитических сил в стране. Так, в пенсиях заинтересована основная масса рабочих и служащих, и прежде всего пожилые американцы, достаточно активные в политическом отношении. Сократить программы, пользующиеся массовой поддержкой населения, весьма трудно. Кроме того, программы социального страхования обладают высоким статусом социальной респектабельности, поскольку вся рабочая сила страны в течение всей трудовой деятельности платит налоги в фонды социального страхования. В отличие от этого бедняки для получения помощи не платят специальных налогов и представляют гораздо меньшую часть населения, к тому же наименее активную и влиятельную в политическом отношении и подвергающуюся многолетним нападкам консервативной пропаганды как «бездельники» и «обманщики».
Там, где можно было просто сокращать и ликвидировать социальные программы, администрация так и поступала, в других случаях они прибегала к консервативным реформам и прежде всего в области системы страхования.
Реформу 1983 г. нельзя отнести к собственно политике администрации, она осуществлялась на двухпартийной основе и была прямым продолжением реформы 1977 г. Первоначальные попытки администрации резко урезать выплаты по столь крупной программе окончились провалом и нанесли ей большой политический ущерб. Цель реформы состояла в ликвидации долгосрочного финансового кризиса этой самообеспечивающейся системы страхования. Ее суть сводилась к крупному повышению налога на социальное страхование и к довольно умеренному и растянутому во времени сокращению выплат и ужесточению «квалификационных требований» к получателям. Однако реформа не затронула корней долгосрочного кризиса системы страхования.
Факты свидетельствуют о том, что стимулирующее воздействие сокращения налогов в соответствии с федеральным законом 1981 г. было явно перекрыто политикой "дорогих денег" (высокими процентными ставками), которая была составной частью программы Рейгана. В результате экономика попала в тяжелый спад 1980 - 1982 гг. Верно, что уровень инфляции упал с 13,5% в 1980 г. до 10,4% в 1981 г. и 3,2% в 1983 г. (64, с. 98) Начиная с 1983 г. уровень инфляции оставался относительно низким. Но большинство американских экономистов склоняются к такому мнению, что замедление инфляции было вызвано политикой жестких денег, а не сдвигом вправо совокупного предложения, который предсказывался сторонниками экономической теории предложения. Необходимо также отметить, что в это время на мировом рынке произошло сокращение цен на нефть, что стало очень важным фактором обуздания инфляции. Известно и то, что сокращение налогов в соответствии с законом 1981 г. было основной причиной резко возросших бюджетных дефицитов, с которыми столкнулась администрация с 1982 г. Предсказания кривой Лаффера о том, что сниженные налоги смогут дать возросшие налоговые поступления, не подтвердились.
Следует отметить, что особенностью антиинфляционной политики консервативных администраций был новый подход к борьбе с "инфляцией издержек". Прежде всего, эти правительства полностью отказались от "политики доходов", считая ее неприемлемым чрезмерным вторжением в сферу частного предпринимательства. Вместо этого они начали решительно проводить комплекс взаимосвязанных мер, добиваясь перелома ситуации. Все эти меры можно представить и как новый вариант антиинфляционной политики. Сюда вошли как прямое стимулирование предпринимательства (заметное снижение налогов на корпорации, ослабление экологических и иных ограничений и пр.), так и косвенное стимулирование сбережений в качестве источника инвестиций (снижение налогов с населения, включая и его "верхние" слои). В дело пошел ряд мер, стимулирующих рыночную конкуренцию и ее воздействие на спираль "заработная плата - цены". Так, резко возросшая конкуренция, особенно со стороны импортных товаров, способствовала уменьшению инфляции до ее "ползучих" форм. Это улучшило общий экономический климат в США и тем самым создало благоприятные условия для ускорения роста производительности труда и длительного подъема экономики.
К концу первого срока правления администрации Рейгана инфляция упала до 4 %. ФРС ослабила политику сдерживания денежных средств. Несколько снизились процентные ставки, облегчив финансирование покупок домов и автомобилей. Безработица сократилась до 8 % рабочей силы. Вместе с тем снижение налогов не привело к ожидаемому росту инвестиций в экономику, на который рассчитывали в случае снижения инфляции. Картина оздоровления омрачалась также и ростом дефицита государственного бюджета, который составил около 200 млрд. дол., главным образом за счет увеличения расходов на военные цели (18, с. 47).
Применительно к консервативному варианту антиинфляционной политики можно отметить следующее. Методы дефляционной политики (с некоторой оговоркой в отношении налогов) начали использоваться с гораздо большей последовательностью. Отбросив кейнсианский тезис о стимулирующей роли денежного спроса, на вооружение были взяты меры более жесткого ограничения государственных расходов, особенно хозяйственного и социального назначения, сдерживание роста денежной массы. Правда, в действительности происходило вынужденное отступление от первоначальной жесткости. Так, реальное снижение хозяйственных и социальных расходов государства оказалось ниже первоначально намеченного, ибо даже консервативные администрации не могли позволить себе пойти на обострение социальных противоречий, особенно в кризисные годы. Конгресс одобрил не все сокращения расходов, которые администрация Рейгана предлагала включить в программу.
Были и другие важные отступления. Например, провозглашенная Рейганом в качестве первоочередной задачи ликвидация дефицита государственного бюджета не только не была достигнута, но, наоборот, дефицит возрос до невиданных ранее размеров (прежде всего в результате уменьшения доходов бюджета, сокращения налогов, а также из-за заметного увеличения военных расходов). Однако администрация Рейгана смогла перекрыть инфляционное воздействие этого дефицита за счет денежного рынка, т.е. сбережений предприятий и населения. Успеху такой операции в значительной мере способствовал приток в США иностранного капитала, привлеченного высокими процентными ставками, что вызвало рост государственного долга и новые народнохозяйственные инвестиции. То же отчасти произошло и с политикой ограничения роста денежной массы. Администрация Рейгана использовала таргетирование денежного обращения (жесткое сдерживание роста денежной массы намеченными пределами). Но уже с 1982 г. по существу произошло возвращение к кейнсианским рецептам стимулирования экономики.
Основные цели внутренней политики Рейгана - сократить сферу деятельности федерального правительства, в особенности в социальной области, уменьшить подоходные налоги, увеличить мощь вооруженных сил - оставались неизменными и во время второго срока его пребывания в Белом доме.
В соответствии с Законом о подоходном налоге 1986 г. "потолок" личных подоходных налогов сокращался с 50 до 28 %, а налога на прибыли корпораций - с 46 до 34 %. Закон освободил 6 млн. граждан с низкими доходами от уплаты федеральных налогов. Цель закона состояла в том, чтобы установить систему, при которой лица с одинаковыми доходами платили бы примерно одинаковые налоги. Вместе с тем новый закон подрывал принцип прогрессивного налогообложения, практику, сложившуюся с 1913 г. и предусматривавшую, что лица с высокими доходами будут платить больший процент, чем лица с низкими доходами. Были установлены только две ставки: 15 % - на подлежащие налогообложению доходы ниже 29 750 дол. в год на семью и 28 % - на доходы, превышающие этот уровень. Налоговая политика стимулировала инвестиционную активность, повысила статус самых богатых американцев и дала возможность "среднему классу" улучшить свое материальное положение (31, с. 14).
В 1983 г. в США начался семилетний хозяйственный подъем, который проходил в условиях глубокой структурной перестройки экономики, связанной с новым этапом научно-технической революции. Реальные инвестиции в технику обработки информации (ЭВМ, оборудование связи, контрольно-измерительные и научные приборы) возрастали ежегодно в среднем на 13 % (51, с. 37).
В итоге подъема 1983 - 1988 гг. реальный объем ВВП и продукция производства в 1988 г. превысили их предкризисные максимальные уровни 1979 г. почти на 25 %. Объем личного потребления в 1989 г. на 1/3 превысил уровень 1979 г., что было связано с увеличением численности занятых. Американская экономика смогла создать более 17 млн. рабочих мест, главным образом в отраслях сферы услуг. Норма безработицы составила 5 %, находясь на самом низком уровне за период после 1973 г. Потребительский спрос свидетельствовал о росте доходов населения и явился стимулом хозяйственного подъема.
Главными факторами экономического подъема 1983 - 1989 гг. стали следующие:
1) завершение структурной перестройки экономики, что создало условия для ускорения обновления и расширения основного капитала;
2) устойчивый рост реального объема личного потребления;
3) стабилизация курса доллара на сравнительно низком уровне относительно валют других стран, что позволило привлечь в американскую экономику огромные финансовые ресурсы других стран.
Вместе с тем в 80-е гг. проявились и негативные тенденции в экономическом развитии США. В результате "рейганомики" дефицит государственного бюджета США составил 152 млрд. дол., превышение расходов над доходами достигло 5 % ВНП; почти такую же долю ВНП составили расходы по обслуживанию государственного долга. За период 80-х гг. доходы самых богатых американцев, составивших 1 % от общей численности населения, почти удвоились, в то время как у 70 % американцев возросли в гораздо меньшей мере. Соединенные Штаты, имевшие в середине 60-х гг. самый высокий в мире показатель ВНП на душу населения, к 1987 г. были по этому показателю превзойдены 10 странами. Тенденция увеличения доли богатых слоев в ущерб бедным вызвала обеспокоенность "среднего класса", на который падало 60 % распределяемого дохода, и привела к чувству утраты "американской мечты" (19, с. 16).
Средняя заработная плата американцев к началу 90-х гг. находилась на самом низком уровне за последние 30 лет. В 1990 г. средняя часовая плата американских рабочих равнялась 14,8 дол. против 17,9 дол. в Дании, 21,5 - в ФРГ и 21,9 - в Швеции. Ослабли конкурентные позиции США в мировой экономике. После 1983 г., потеряв статус чистого кредитора, сохранявшийся с 1917 г., США становятся чистым должником, задолжавшим другим странам больше, чем должны им. В 80-е гг. важнейшей тенденцией американской экономики стало ускоренное вовлечение ее в мирохозяйственные связи, переход от относительно "автономного" к более "открытому" типу экономики, которому свойственна более высокая степень зависимости от общих тенденций и противоречий мирового хозяйства (33, с. 23).
В конце 80-х гг. после самого длительного подъема экономика США вступила в период резкого замедления темпов роста. За 1989 - 1992 гг. среднегодовой прирост реального объема ВВП составил около 1 % против 3,8 % в среднем за 1982 -1988 гг.
Депрессивное состояние американской экономики в 1989 - 1992 гг. объясняется не только циклическим ослаблением всех основных компонентов спроса, но и воздействием специфических нециклических факторов, важнейшими из которых были кризисные процессы в кредитно-финансовой сфере и сокращение государственных военных закупок.
Подводя итоги второй главы нашего исследования, приходим к следующим выводам. Рональд Рейган создал особую систему управления, которая характеризуется следующими особенностями:
1. С самого начала своего президентства Рейган предпочел освободить себя от текущих проблем управления, не ввязываться в решение каждодневных вопросов и обсуждение технических деталей, а вместо этого концентрировать свое внимание, прежде всего на стратегической линии, что, собственно говоря, и должен делать политический руководитель подобного ранга.
2. Для обеспечения согласованности и слаженности в проведении политики республиканская администрация Рональда Рейгана стала применять систему так называемого кабинетного (или коллективного) правления.
3. Несмотря на постоянные кадровые перестановки, Рейгану на протяжении двух сроков президентства удавалось все же согласовывать индивидуальные, групповые, ведомственные и иные интересы, поддерживать в своем окружении верность и приверженность главному - тем целям, которые были выдвинуты им сразу же после прихода в Белый дом.
4. Высокая степень единодушия среди членов администрации на стадии исполнения решений достигалась во многом именно за счет системы кабинетного правления, предусматривавшей коллегиальность при обсуждении решений, а также твердость и целенаправленность при их реализации.
Экономическая политика администрации Рейгана (1981 - 1988 гг.) включала в себя следующие основные направления.
1. Рост государственного вмешательства в экономику был приостановлен за счет замораживания и сокращения расходов на социальные программы и программы поддержания уровня жизни. Расходы на оборону, однако, были значительно увеличены.
2. Произошло значительное сокращение масштабов государственного регулирования частного предпринимательства.
3. Администрация поощряла Федеральную резервную систему (ФРС) удерживать темпы роста массы денег на уровне, который рассматривался бы как неинфляционный, хотя и достаточный для обеспечения экономического роста.
4. Начиная с 1981 г. ставки личного подоходного налога и налога на прибыль корпораций резко сократились. В 1986 г. налоговая система была реформирована таким образом, что предельная ставка налога на доходы состоятельных налогоплательщиков упала с 50 до 28%.

Страниц: 1 2 3 4 5
Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!