Реализация прокурором права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению.

Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.

При осуществлении законотворческой деятельности необходимо соблюдать некоторые общие принципы, к которым, например, относится принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов. Не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся работа по подготовке проектов законов должна осуществляться в рамках закона.

Реализации права законодательной инициативы предшествует подготовка законопроекта. Начальным этапом такой работы может служить идея законопроекта - система научных и вненаучных суждений о необходимости принятия новых, изменения или отмены действующих законодательных норм, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате*(167).

Следующим этапом подготовки проекта закона служит разработка его концепции, включающей: а) общий замысел; б) основные идеи; в) важнейшие характеристики; г) примерный план содержания.

В концепции проекта закона определяются также: а) сроки его принятия; б) период проверки качества и эффективности действия.

Составление концепции законопроекта нередко требует привлечения соответствующих специалистов (экономистов, социологов, экологов и т.п.).

Большую пользу приносит также изучение и разумное использование отечественного, зарубежного и международного опыта правовой регламентации соответствующих общественных отношений.

Подготовка концепции позволяет существенно повысить качество вносимых законодательных инициатив.

Разработка законопроектов включает принятие соответствующего решения, которое закрепляется в плане работы (общем или отдельном), утверждаемом прокурором субъекта РФ.

При этом проекты законов разрабатываются в целях: а) реализации потребности в правовой регламентации определенных общественных отношений; б) устранения имеющихся пробелов, устаревших норм и противоречий, множественности правовых актов по одному предмету правового регулирования.

Подготовка законопроекта предполагает изучение: а) ранее принятых

законодательных актов по предмету правового регулирования проекта; б) результатов и недостатков изданных законов в затрагиваемой сфере общественных отношений; в) влияния их на разрабатываемый законопроект; г) взаимодействия предполагаемого и действующих законодательных актов.

Не менее полезно проанализировать научные воззрения на решение возникшей проблемы правовой регламентации, результаты опросов общественного мнения, статистические данные, определить целесообразность и размер финансовых и иных материальных затрат в сравнении с ожидаемым результатом.

Первоочередное внимание следует уделять соответствию проекта закона Конституции РФ общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, включая международно-правовые соглашения Генпрокуратуры РФ.

Следующим этапом является разработка текста законопроекта*(168).

Отмеченным выше Положением предусмотрено создание для подготовки проектов законов рабочей группы, в которую включаются прокурорские работники, а также сотрудники иных органов власти и организаций. Решение об образовании такой группы и ее составе утверждается руководителем органа прокуратуры. При необходимости обеспечивается согласование законопроекта с иными органами власти по вопросам их ведения и заинтересованными организациями. Проекты законодательных актов, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут обсуждаться на научно-консультативных (научно-методических) советах при Генпрокуратуре РФ и прокуратурах субъектов РФ (п. 2.2-2.5).

Содержание законопроекта должно соответствовать потребности в правовом регулировании общественного отношения и экономическим условиям, предусматривать особенности и механизм его применения. Поэтому необходимо определить важнейшие положения разрабатываемого закона, которыми устанавливаются: а) новые или измененные правила поведения; б) запреты совершения определенных деяний; в) санкции за нарушение вводимых запретов.

В процессе разработки проектов законов зачастую может возникнуть необходимость подготовки проектов обеспечивающих их реализацию нормативных правовых актов. Поэтому в законопроект целесообразно включать поручение определенным субъектам права в установленные сроки разработать и принять развивающие и конкретизирующие его документы.

Необходимо учитывать, что в заключения по проектам законов, внесенным в порядке законодательной инициативы, в том числе прокурорами, обязательно включаются ответы на следующие вопросы:

- соответствует (не соответствует) проект Конституции РФ и федеральному законодательству. Если имеется несоответствие указанным правовым актам, то отражается, какому именно и в чем выражается несоответствие;

- соблюдена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между его разделами, главами, статьями, частями, пунктами. Когда такие противоречия допущены, они называются и даются рекомендации по их устранению;

- полностью ли приведен перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или изданию в связи с принятием законопроекта. Если приведен неполный перечень, указываются акты, которые не приведены.

Немаловажное значение для успешной реализации прокурорами права законодательной инициативы имеет соблюдение в подготавливаемых с этой целью проектах законов правил юридической техники - требований к оформлению, содержанию, структуре и изложению законодательных норм, с помощью чего обеспечивается:

- минимальное количество актов по одному предмету правового регулирования (принятие укрупненных правовых актов);

- полнота юридической регламентации общественного отношения; максимально возможная ясность текста законодательных норм; экономичность их изложения при глубине и всесторонности содержания;

- единство терминологии и использование общепризнанных терминов; включение в законопроект однородного правового материала; одновременное принятие материальных и процессуальных правовых норм;

- обоснованное деление проекта закона на статьи, пункты (подпункты), абзацы*(169).

В законопроекте необходимо выделять заголовок, преамбулу, нормы, заключительные положения (в отдельных случаях - переходные положения).

Заголовок должен быть кратким и емким.

В преамбуле следует приводить исходные положения законопроекта, имея в виду, что они не обладают нормативным характером.

Вначале проекта закона излагаются общие положения: цель, сферы действия, принципы регулирования, основные субъекты. Затем приводятся нормы о правах и обязанностях субъектов права, взаимоотношениях их между собой и с иными субъектами.

Нормы законопроекта должны содержать юридические правила (формулы) правомерного и неправомерного поведения. Допускаются нормы-определения (дефиниции), нормы-цели, нормы-принципы, компетенционные нормы. Нормативные определения необходимы для всех основных понятий законопроекта, которые раскрывают цель и смысл его.

Заключительные и переходные положения посвящаются срокам и порядку вступления закона в силу (возможны разные сроки для отдельных положений), изменению и отмене правовых норм, подтверждению правопреемственности.

Рубрикация проектов законов включает разделы, главы, статьи, пункты (подпункты), основой которых служит правовая норма.

Существенную роль играют приемы формулирования законодательных норм путем: а) приведения обобщающих понятий (абстрактный); б) перечисления конкретных обстоятельств (казуистический); в) изложения содержания нормы в одной статье (прямой); г) отсылки к другим нормам (отсылочный); д) включения элементов нормы в разные статьи (бланкетный)*(170).

Заметим, что с помощью отсылок обеспечивается взаимосвязь между нормами законопроекта и положениями иных законодательных актов. Отсылки используются: а) к нормам проекта закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и специальными предписаниями; б) к актам более высокой юридической силы, если требуется выявить правовой источник законопроекта; в) к международно-правовым актам, требующим введения внутригосударственных правовых норм для их исполнения; г) к подзаконным актам, когда необходимо дать поручение о принятии детализирующих правовых норм.

Отсылки могут быть сделаны к законопроекту в целом, его части или отрасли

права.

Необходимо правильно использовать в проекте закона иностранные термины, учитывать их смысл и точность перевода. В связи с этим следует использовать словари правовых понятий зарубежного законодательства. Требования к языку закона включают:

- использование констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений (как правило, с отсутствием подлежащего);

- исключение перегрузки простых предложений однородными членами (применять цифры или буквы: 1, 2, а, б);

- неупотребление союзов "а", "но", "чтобы", "да", "да и", "не то", "хоть", "а также" и

т.п.;

- недопущение словесных повторений, усложненных оборотов, лишних эпитетов;

- полное и правильное отражение существа правового предписания.