Развитие миграционного законодательства и миграционной системы в России

Для любого государства, в том числе для России, с многонациональным населением и занимающей территорию с огромной протяженностью, миграционные процессы всегда играли огромную социально-экономическую и политическую роль.

Расширение границ государства побуждало правительство заботиться о заселении новых земель, освоении природных ресурсов новых территорий. На решение этих проблем и была направлена государственная миграционная политика, которая занимала одно из центральных мест во внутренней и внешней политике России. На протяжении длительного исторического периода миграционная политика выступала в большей степени как иммиграционная – с целью заселения новых земель, переселенческая – для расселения малоземельных крестьян и колонизационная – для заселения и освоения вновь присоединенных земель и приграничных рубежей.

На территории России внутренние миграции практически всегда были более масштабными, чем внешние. Необходимо выделять четыре периода интенсивных внешних миграций, на рассмотрении которых мы и остановимся в рамках нашего исследования:

1. Конец XVIII в.–начало XIX в., когда на территорию Российской империи активно иммигрировали жители западноевропейских стран. В основном переселялись немцы, но также французы, датчане, голланд­цы и др. Россия тогда приглашала всех желающих для освоения пустую­щих земель на юге и востоке страны. Основная масса приезжающих рассе­лилась в Нижнем Поволжье. Всего приехало более 2 млн человек, что являлось значительной цифрой для населения страны в то время.

Этот период характеризуется принятием Екатериной II 4 декабря 1762 г. манифеста «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода был принят второй манифест, а в 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Коренное русское население лишь завидовало правам и льготам иностранцев, получавших российское подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили все нажитое.

Поддерживая развитие создаваемой российской миграционной системы, Петр I позаботился об обеспечении переселенцев, существенно дополнив действующие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для переселенцев, реестрами свободных и удобных для поселения земель.

Опыт России показывает, что решение проблем переселения возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса, вплоть до обустройства. На последнем этапе особенно важна конкретная материальная поддержка переселенцев со стороны государства. Именно государство способно регулировать направления и объемы миграционных потоков и минимизировать элементы стихийности в этих процессах.

Для иностранных переселенцев были созданы льготы. К числу наиболее существенных из них можно отнести:

– освобождение от обязательной гражданской службы и от уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельности;

– отмена воинской повинности;

– свобода вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов;

– выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет и др.

Переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства (вступление в подданство). Однако тем, кто проживал в России десять и более лет, разрешалось беспрепятственно вывозить все нажитое. При меньшем сроке проживания часть нажитого нужно было сдать в казну.

До реформы 1861 г. массовые движения населения осуществлялись в основном в пределах европейской части страны (переселенцами заселялись Воронежская, Харьковская, Тамбовская, Саратовская и Оренбургская губернии).

2. Конец Х1Х в.–начало ХХ в. – период, когда Россия являлась страной активной эмиграции. Отмена крепостного права способствовала усилению миграционных процессов. В начале периода из России уезжало в основном сельское население из перенаселенных районов центральной части страны, но не только по экономическим причинам из-за нехватки земли, но также и по национальным и религиозным причинам. Выезжали из страны евреи и старообрядцы. Мигранты ехали преимущественно в США и Канаду, которые в этот период приглашали всех желающих для освоения своих пустующих земель.

Для обеспечения и руководства перемещением огромных масс населения в малозаселенные зауральские территории было создано специальное Переселенческое управление в составе ведомств, занимающихся земельными вопросами. Для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало значительные средства: переселенцу в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда. Кроме того, ему выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйственных строений. Таким образом, благодаря целенаправленной государственной поддержке в районы Сибири и на Дальний Восток переместилось свыше 4 млн хозяйств[1].

К концу XIX в. в России сформировалась система концептуальных взглядов на миграционные процессы, что позволило государству проводить действительно активную и эффективную политику переселения.

Широкое признание получила концепция поэтапных, или волновых, переселений. Считалось, что окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ними промежуточных территорий, тогда для последних издержки переселения не будут столь велики.

Успешность переселения справедливо связывали с наличием сходства природно-климатических и хозяйственных условий районов выхода и вселения мигрантов. Признавалось, что подбор переселенцев следует вести в районах со сходными природно-климатическими условиями. На данный опыт необходимо обратить внимание при переселении мигрантов в настоящее время.

Большое внимание уделялось составу переселенцев. Как показывала практика, для переселений более подходили сравнительно зажиточные крестьяне и семьи с большим числом работников, способные в короткий срок устроиться на новом месте.

На рубеже XIX–XX в. наиболее сложная ситуация с точки зрения расселения населения и управления миграционными процессами сложилась в Сибири и на Дальнем Востоке. В тот период существовали те же проблемы, что и на современном этапе, а именно:

– решался вопрос о действительности угрозы экономике и безопасности страны со стороны мигрантов из Китая и Кореи;

– имели место бесконтрольный въезд и пребывание на территории Россиииностранных граждан; привлечение работодателями на предприятия иностранных работников в качестве дешевой рабочей силы и извлечение сверхприбыли за счет снижения себестоимости производимой продукции.

Главными вопросами, по которым велась дискуссия и не удавалось достигнуть согласия, были:

– препятствовать ли проникновению на территорию России граждан «желтой» расы или жестко регламентировать их въезд, проживание и использование в хозяйстве;

– какие отрасли хозяйства и территории могут быть определены в качестве дозволенных для этих иностранцев;

– какие законодательные акты и документы должны быть утверждены в качестве регламентирующих.

На протяжении длительного периода (с конца 80-х годов XIX века вплоть до Первой мировой войны) правительству Российской империи не удавалось выработать и принять так называемый общеиммиграционный закон.

Министерство финансов, Финансовая комиссия Государственной Думы отстаивали экономические меры борьбы с нежелательной иммиграцией, в которые включались:

– ограничения в приеме на казенные виды работ иностранных подданных, или разрешение на прием их в случаях отказа производства таких работ силами российских подданных; определение отдельных отраслей, испытывающих «дефицит» рабочей силы — горных, металлургических и др. для использования труда иностранных работников;

– запрещение продажи иностранным подданным казенных земель;

– запрещение сдачи в наем жилья иностранным подданным и т. д.

Силовые ведомства стояли за решительные меры борьбы с иммиграцией вообще, а значит, за введение жесткого паспортно-визового режима. Такой режим предусматривал въезд через строго ограниченные пограничные пункты пропуска, уплату многочисленных налогов, сборов и пошлин (в казну, на канцелярские расходы, гербовый сбор и др.), а также штрафы за нарушения и любые проступки административного порядка. В качестве причин отказа во въезде иностранцам были и такие, например, как наличие увечий и престарелый возраст (по этим условиям в Российскую империю не мог даже въехать тогдашний японский премьер-министр-человек весьма преклонного возраста и лишившийся ноги).

Подробное изложение проблем миграционной политики на Востоке России в тот исторический период приведено нами для того, чтобы показать идентичность проблем и необходимость использования положительного опыта, для избежания повторения ошибок в борьбе с негативными проявлениями миграции.

Таким образом, в ходе реализации дореволюционной переселенческой политики был накоплен большой практический опыт, основанный на серьезных теоретических подходах, который может быть использован при регулировании миграции в современной России.

Первая мировая война и последовавшие за ней революционные потрясения практически разрушили упорядоченный процесс организованного переселения. В этот период страну покинули в основном представители буржуазии, дворянства, духовенства, интеллигенции, которых не устраивала новая власть. Они выезжали, прежде всего, в западноевропейские страны. С конца Х1Х в. до начала ХХ в. Россию покинуло более 10 млн человек[2].

3. Середина 80–90-х годов прошлого века. В этот период территорию России покинули многие представители тех этносов, которые давно создали государства (евреи, немцы, греки), а после распада СССР и представители народов новых независимых государств — казахи, узбеки, молдаване и др. Миграционные потоки направились в соот­ветствующие страны (Израиль, Германию, Грецию, Казахстан и т. д.). Одно­временно из новых независимых государств в Россию интенсивно начали возвращаться русские и представители других народов России (та­тары, мордва и др.).

Всплеск вынужденных миграций наблюдается с конца 80-х годов, когда в результате региональных войн и вооруженных конфлик­тов на территории бывшего СССР появились многочисленные потоки беженцев и вынужденных переселенцев. Наибольшие массы вынужден­ных переселенцев (граждан России) и беженцев (граждан других стран) дали войны: карабахская (в Азербайджане), приднестровская (в Молда­вии), грузино-абхазская и грузино-осетинская (в Грузии), межтаджикская (в Таджикистане), чеченская (в Чеченской Республике), а также воору­женные конфликты: осетино-ингушский (в Республике Северная Осетия), узбекско-месхетинский (в Узбекистане), киргизско-узбекский (в Кирги­зии)[3]. Во многих случаях потоки беженцев и вынужденных переселенцев направились из государств ближнего зарубежья на территорию России, а при конфликтах внутри России — в соседние регионы. Наибольшая кон­центрация беженцев и вынужденных переселенцев наблюдается в респуб­ликах Северная Осетия – Алания и Ингушетия – до 10 % от местного населения. Кроме этого, большим количеством беженцев и вынужден­ных переселенцев (более чем по 30 тыс. человек) выделяются Краснодарский и Алтайский края. Всего на территории Российской Федерации по состоянию на 1 января 2003 г. было зарегистрировано 505 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. Около 200 тыс. из них прибыли в Россию из Казахстана, около 100 тыс. – переселенцы внутри России.

Особенность миграционной политики России в 20–80-е годы прошлого века состояла в том, что в условиях фактически закрытой для въезда иностранных граждан страны упор делался на управление внутренними миграционными процессами. Кроме того, регулирование внутренних миграционных процессов опиралось на жесткую систему планов и административных решений, обязательных к исполнению. Государство, многие десятилетия держа границу «на замке», не допускало свободного выезда граждан за пределы страны. Исключение составляет послереволюционный период, когда страну по политическим мотивам покинуло огромное количество граждан, а также период Великой Отечественной войны, во время которой миллионы жителей СССР были насильственно угнаны на принудительные работы в Германию. Впоследствии большинство из них были репатриированы на Родину, однако масштабных мероприятий по их адаптации и интеграции, в силу известных обстоятельств, не проводилось.

Фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз не был интегрирован в международный рынок труда и капиталов, а привлечение иностранной рабочей силы осуществлялось только из некоторых стран-членов СЭВ в рамках соответствующих межправительственных соглашений.

Вот почему с началом рыночных реформ, политических преобразований и распадом Советского Союза богатый опыт регулирования внутренних миграций бывшего СССР не мог быть в полной мере использован, а практика управления внешними миграционными процессами у нас практически отсутствовала.

Россия оказалась в совершенно новой миграционной ситуации, требующей разработки иреализации новой миграционной политики.

4. Вторая половина 90-х годов прошлого века – настоящее время – начало активного переселения в Россию представителей многих коренных народов сосед­них государств, привлеченных возможностями трудоустройства. Боль­ше всего в таких поездках (в основном это возвратные миграции) участ­вуют жители Украины, Белоруссии и государств Закавказья. Период, характеризующийся нарастанием потоков незаконной иммиграции (в том числе трудовой), избыточной концентрацией иммигрантов в ряде регионов страны и сопутствующим этому явлению неконтролируемым рынком товаров и услуг: наркобизнес, торговля оружием, торговля людьми и т. п.

Ежегодно уезжает из страны по 100–300 тыс. человек (в 2002 г. – 106,7 тыс.), но приезжает по 150–500 тыс. человек (в 2002 г. – 184,6 тыс.). То есть общий миграционный баланс России положителен. Он положи­телен со всеми отдельными государствами ближнего зарубежья, кроме Белоруссии. Всего за современный период в Россию переехало несколько миллионов новых жителей. Поток мигрантов значительно уменьшил сокращение численности населения страны, наблюдающееся из-за высокой естественной убыли.

Внутренние миграции на протяжении почти всего XX в. сохраняли направления, сформировавшиеся в течение предыдущих веков. Шло заселение северных и восточных районов современной России, а также переселение русских и других российских народов в советские союзные республики. Правда, уже с 70-х годов Россия стала иметь положитель­ное миграционное сальдо при обмене с южными республиками СССР, где вследствие высокого естественного прироста началось «демографи­ческое давление» на представителей некоренных национальностей.

В 90-е годы направления внутренних миграций поменялись практи­чески в противоположную сторону. В условиях социально-экономического кри­зиса «северные» льготы потеряли свое значение, и начался массовый отток населения из северных и восточных частей страны. Бывшие регионы оттока в староосвоенных районах страны, наоборот, стали иметь значительное положительное сальдо миграций (за исключением северокавказ­ских республик, в которых отток из-за аграрного перенаселения и слож­ных межнациональных отношений сохранился). В основном в них стали возвращаться люди, уехавшие раньше в северные и восточные районы страны. В течение нескольких лет (в 1992–1994 гг.) наблюдался также отток городских жителей в сельскую местность, но затем миграционное сальдо городских поселений вновь стало положительным. Общая под­вижность населения в результате социально-экономического кризиса уменьшилась.

Значительные масштабы на территории России имеют вынужден­ные миграции. Большое развитие они получили еще в XIX в., когда после окончания Кавказских войн свою родину покинули многие представи­тели мусульманских северо-кавказских народов: адыгейцы, черкесы, шапсуги, абазины. Они вынуждены были уехать в близкую им по рели­гии Османскую империю, в основном на территорию современной Турции. Но одновременно в этот период в Россию бежали из Османской империи православные южные славяне и греки, расселившиеся в при­черноморских районах страны, а также армяне. Ссыльными поселенца­ми был заселен Сахалин, служивший до 1917 г. местом каторги.

Особенно большой размах вынужденные миграции (депортации) получили в 30-е и 40-е годы XX в. Первоначально высылались «рас­кулаченные» крестьяне и другие «враги народа» (бывшие дворяне, духо­венство, члены дореволюционных партий и другие группы), которые направлялись на Север, в Сибирь, в полупустынные районы страны, в том числе и на крупные стройки первых советских пятилеток (Беломорско-Балтийский канал, Магнитогорский металлургический комбинат, город Комсомольск-на-Амуре и др.). Затем в рамках подготовки театра военных действий началось переселение целых «неблагонадежных» народов. В 1937 г. корейцы из Приморского края были вывезены в Казахстан и Среднюю Азию. В 1939 г. поляков депортировали из вновь присоединенных к СССР районов западных Украины и Белоруссии в Сибирь. В 1941 г. немцев, проживавших в основном в Поволжье, переселили в Сибирь и Казахстан.

Наибольших масштабов депортация народов достигла в 1943–1944 гг., когда в Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию были вывезены калмыки (из Поволжья), чеченцы, ингуши, карачаевцы и балкарцы (с Северного Кавказа), крымские татары (из Крыма), турки-месхетинцы (из Грузии), греки (из Причерноморья) и ряд других народов. Эти насильственные переселения сопровождались большими потерями (до 30 % всех депор­тированных погибали только в первое время после переселения) и до сих пор негативно сказываются на межнациональных отношениях в стране[4]. В конце 50-х годов калмыки и народы Северного Кавказа были возвра­щены на свою родину, но полностью восстановить прежнюю ситуацию не удалось, так как на земли депортированных были переселены сосед­ние народы.

На протяжении последних почти двух десятилетий миграционная ситуация в стране трансформировалась несколько раз. Первая и весьма острая ситуация связана с экстренным, односторонним (в сторону России) движением больших масс населения из бывших республик СССР. Именно тогда практически изменился смысл понятия «миграция населения». В общественном сознании, ранее связывавшем миграцию населения с освоением Сибири, Дальнего Востока, Севера и целины, этот сложный процесс стал восприниматься как бегство людей от массовых беспорядков, войн и конфликтов.

Глобальные политические, экономические и социальные последствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков.

Характерно, что в странах с наиболее напряженной обстановкой (Закавказье, Таджикистан) выезд русского населения сопровождался оттоком населения коренных национальностей.

В структуре причин и факторов межреспубликанской миграции на одно из первых мест вышли бегство от войн и преследований: миграция приобрела ярко выраженный вынужденный характер.

Резкое обострение межнациональных отношений поставило в сложные условия русскоязычное население в Азербайджане, Грузии, Армении, Таджикистане, Киргизии и Молдавии («национализация» кадров, системы образования, средств массовой информации, сокращения числа русскоязычных школ и детских дошкольных учреждений).

Однако решающим «выталкивающим» фактором во всех республиках явилась разность экономических потенциалов, образовавшаяся между республиками и Российской Федерацией. Несмотря на глубокий экономический кризис в России, ее экономическое положение было намного устойчивее, чем в бывших республиках (падение производства и уровень безработицы ниже, а уровень отдельных видов социальной защиты (пенсионное обеспечение, образование) выше, чем в других республиках).

Вышеизложенное подтверждается проведенным социологическим обследованием вынужденных мигрантов в России в 90-е годы, которое показало, что:

– основными причинами выезда из республик являются: принятие в них законов о статусе государственного языка и гражданстве, обострение межнациональных отношений, трудности с трудоустройством и образованием из-за принадлежности к некоренной национальной группе;

– более половины мигрантов прибыли из Азербайджана, треть из Узбекистана, далее в порядке убывания следуют Армения, Таджикистан, Киргизия, Грузия, Казахстан и т. д.;

На миграционную ситуацию того периода коренным образом повлияло ослабление контроля внешних границ.Одновременно в начале 90-х годов западные страны ужесточили режим въезда иностранных граждан. В результате на территорию России хлынули первые потоки незаконной транзитной миграции. Этому в немалой степени способствовали присоединение России в 1992 г. к Женевской конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г. и отсутствие иммиграционного контроля. Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению их защиты.

Особое геополитическое положение Российской Федерации, относительно свободный въезд в страну из-за сохраняющейся «прозрачности» границ со странами СНГ, практически открытые внешние границы новых закавказских и ряда среднеазиатских государств создали (и они сохраняются до сих пор) условия для притока в Российскую Федерацию большого числа иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся обосноваться в России или использовать ее территорию для проникновения в другие страны. Как правило, это граждане стран со сложной внутриполитической и экономической обстановкой, в частности, Афганистана, Ирака, Анголы, Конго (Заира), Нигерии, Шри-Ланки, Сомали, Эфиопии и других (всего, по данным московского представительства УВКБ ООН, из 52 государств).

Россия оказалась совершенно не готова ни в правовом, ни в организационном, ни в финансовом отношении к реализации положений Конвенции.

Отсутствие (а точнее – невозможность) учета нелегальных мигрантов не позволяли определить их количество. По оценкам различных экспертов, в начале 90-х годов в страну прибыли нелегально 500–700 тыс. граждан иностранных государств и лиц без гражданства. Этих иммигрантов можно подразделить на три основных потока: экономические иммигранты, прибывшие в поисках заработка; политические иммигранты, прибывшие в поисках убежища от политических режимов в своих странах; транзитные мигранты, планирующие проследовать через территорию России в развитые западные страны.

На развитие миграционной ситуации оказало влияние вхождение России в международный рынок. Это проявилось, с одной стороны, в использовании иностранной рабочей силы на территории России, с другой – в выезде российских граждан в поисках трудоустройства за рубеж. Так как проблема в тот период только наметилась и соответствующий учет ее масштабов не проводился, то и охарактеризовать ситуацию достоверными данными не представляется возможным. Оценочно численность иностранных работников в России составляла от 200 до 500 тыс. человек[5].

Одними из серьезных проблем, по оценке экспертов, уже в середине 90-х годов явились незаконная трудовая иммиграция в России и эмиграция квалифицированных специалистов в активных возрастах в экономически развитые страны. Основными направлениями эмиграции были: Германия – 56 %, Израиль – 23 %, США – 14 %.

Все более экстремальное развитие миграционных процессов настоятельно требовало приведения в систему всех принимавшихся мер, выработки миграционной политики, адекватной сложившейся ситуации, разработки механизмов ее реализации. Распоряжением Президента РСФСР «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» 14 декабря 1991 г. было предусмотрено:

– определение мер защиты прав и интересов российских граждан, проживающих в других государствах–бывших республиках, и мер по оказанию помощи и созданию условий для приема и размещения тех лиц, которые вынуждены переселиться в Россию;

– образование Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ;

– завершение разработки республиканской долговременной программы «Миграция».

Основные направления миграционной политики России были впервые сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», утвержденной Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г.

В качестве приоритетных направлений миграционной политики в этой программе были названы:

– защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России «О гражданстве РСФСР»;

– управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;

– содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

– сотрудничество с международными организациями в области миграции[6].

Таким образом, исходя из конкретных политических и социально-экономических условий, сложившихся в Российской Федерации, требований норм международного права, опыта реализации этих требований в различных странах, Россия провозгласила основополагающие принципы миграционной политики.

Для реализации провозглашенных принципов и решения приоритетных задач и основных направлений миграционной политики потребовалось создание новой для России системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и инструменты реализации политики и ее финансовое обеспечение.

[1] См.: Ключевский В. О. Соч.: В 9 т. – М., 1987; Ключевский В. О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В. А. Александров. – М.: Правда, 1990. – С. 54.

[2] См.: Симагин Ю. А. Территориальная организация населения и хозяйства. – М., 2005. – С. 85.

[3] См.: Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности УВКБ ООН. – М., 2000. – С. 219–221.

[4] См.: Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности УВКБ ООН. – М., 2000. – С. 206–212.

[5] См.: Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в России. – М., 2000. – С. 29–36.

[6] См.: Регент Т. М. Миграция в России: проблемы государственного управления. – М., 1999. – С. 46.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!