Развитие федерализма в ФРГ

В федеративных государствах имеется тенденция сгла­живать слишком резкие различия, что, в свою очередь, является причиной не­обходимости применения финансового выравнивания, так как в отличие от рас­пределения налоговых поступлений, оно позволяет более дифференцированно реагировать на различные потребности.

Распределение финансовых полномочий в федеративном государстве может в определенной степени свидетельствовать о распределении компетен­ции между Федерацией, ее субъектами, а также входящими в них коммунами (города и общины), что и зафиксировано в Основном законе ФРГ. Налицо существует наличие корреляции между степенью децентрализации и размером трансфертов, а также прозрачностью: большая децентрализация влечет боль­шую потребность в трансфертах и является менее прозрачной.

Распределение финансовых полномочий всегда является задачей Феде­рации. Альтернативное, договорное урегулирование отношений между отдель­ными субъектами и Федерацией, трудно представить, потому что отдельные субъекты Федерации требовали бы одинакового отношения со стороны госу­дарства, а это возможно лишь при помощи распространяющегося на все субъ­екты Федерации нормативного регулирования по средством установления норм общего характера в Основном законе и в соответствующих федеральных зако­нах. Детали исполнения финансовых законов могут регулироваться договора­ми.

Объединение Германии поставило целый ряд проблем перед от­лаженной и в целом нормально функционировавшей до начала 90-х годов фис­кальной федеральной системой. В своем многостороннем исследовании, ка­сающемся последствий объединения Германии для федеральной системы, не­мецкий эксперт по вопросам федерализма Герхард Лембрух утверждает, что финансовый федерализм подвержен серьезному кризису в области перерас­пределения финансов, и это, в свою очередь, в значительной степени наруша­ет сложившийся федеральный баланс.

Теория германского федерализма рисовала в прошлом картину ярко вы­раженного мирного сосуществования земель. Эта картина характеризовалась, с одной стороны, многообразием форм кооперации, а с другой - тенденцией к уменьшению различий и противоречий, согласованному поведению земель или, иными словами, диктату Федерации. В идеях кооперативного федерализма так­же находили выражение поиски общей судьбы или стремления людей к обес­печению одинакового жизненного уровня во всех частях Германии - выравнива­ния. Делался упор на взаимном учете землями интересов друг друга, что, веро­ятно, позволило, в какой мере, говорить о «солидарном» федеративном госу­дарстве. Складывалась, своего рода, идеализированная картина реальности.

Однако представления о конкуренции как о движущей силе прогресса, ак­тивизировавшиеся теперь, стали переноситься на отношения между отдельны­ми политическими единицами. С некоторых пор стало принято считать и земли Федеративной Республики ее участниками.

В последнее время в политических дискуссиях все чаще говорят, что уравнивание жизненного уровня между отдельными землями не должно привести к нивелированию. Этот путь якобы и так завел достаточно да­леко благодаря выравниванию финансовых возможностей земель и дополни­тельных федеральных дотаций.

Вообще способность столь несоразмерных экономических единиц к вла­дению симметричными конституционными обязанностями в контексте заявлен­ной в Основном законе цели по обеспечению единых стандартов жизни населения давно вызывала сомнения. Еще в 80-ые годы наблюдалось возрастание неравенства между Землями в сфере экономического развития, что приводило к росту финансовых проблем в более бедных Землях и затрудняло «торг» меж­ду Землями в отношении выравнивания их финансового положения.

В период вслед за воссоединением страны указанные трудности стали еще более заметны: экономическое неравенство углубилось и стало ослож­няться культурными различиями между бывшими западными и восточными землями. Вслед за воссоединением последовали первые шаги по проведению в жизнь бюджетных мер переходного характера, а затем последовали долгосроч­ные корректировки системы межбюджетного выравнивания. Это происходило на фоне нарастающих противоречий в отношениях между Землями, различны­ми по размеру, численности населения и уровню экономического развития. Предоставление дополнительных федеральных ассигнований обеспечивало выравнивание по доходам на уровне 99,5% от среднего уровня доходов по Землям168. Но получатели выравнивающих трансфертов были убеждены, что система не адекватна их нуждам, поскольку направлена, в основном, на вырав­нивание уровня доходов от расщепляемых налогов, но не принимает в расчет более высокие расходные потребности более бедных Земель в расчете на ду­шу населения. В то же время бюджетные доноры полагали, что система меж­бюджетного выравнивания оказывает финансовую поддержку низкокачествен­ному экономическому и финансовому управлению в более бедных Землях, стимулируя иждивенчество, и, демотивируя более эффективные, с экономиче­ской точки зрения, Земли Бавария, Баден-Вюртемберг и Хессен, являющиеся сегодня одними из основных плательщиков, считают, что суммы, направляемые в Восточную Гер­манию, слишком высоки. Они указывают не только на недостатки системы вы­равнивания, но и пропагандируют принципиально иное отношение к системе, что, с их точки зрения, должно быть связано с переходом от кооперативной к компетитивной модели федерализма, при которой характер системы должен в принципе определяться уже не «выравниванием» различных финансовых воз­можностей, как это предписывает Основной Закон в статье 107 абзац 2. Обращение этих земель в Конституционный суд ФРГ привело к принятию последним решения о необходимости пересмотра федеральных законодательных актов170. Перераспределение поступлений должно быть ограничено таким образом, что­бы оставались существенные различия, и, в частности, такие, по которым мож­но было бы судить об успехе или неудаче экономической конкуренции, об эко­номической мощи и собственных платежах отдельной земли. По мнению Бава­рии и Баден-Вюртемберга, принцип демократии предопределяет возникновение «финансового неравенства между землями». Выравнивание, которое не может наглядно объяснить различный успех экономической и финансовой политики земель различной величиной поступлений в земельные бюджеты, противоре­чит демократическому принципу.

Это усугубляется беспокойством, что федеральное правительство вос­пользуется ситуацией, в которой оказались более бедные Земли, чтобы при­своить себе дополнительные доходные полномочия с помощью дополнитель­ных ассигнований Землям с низкой бюджетной обеспеченностью. В связи с пе­реносом столицы из Бонна в новый Берлин, возник негласный альянс федера­ции и «бедных», вновь присоединенных земель, направленный против «ста­рых», богатых, сильных и не зависимых от центра субъектов, которые были способны уравновешивать попытки Союза по усилению своей власти. Возникла паника от угрозы «ползучей централизации», переходу к «унитарному союзному государству», т.е. государству, в котором наблюдается явный перекос в сторону полномочий центральной (союзной) власти. Такое утверждение справедливо в связи с тем, что Основной закон ФРГ передал законодательство преимущест­венно Союзу, а административный аппарат - землям, тем самым, фактически сформировалась модель «исполнительного федерализма». Вдобавок, земли как исполнители федеральной политики, зачастую вынуждены выделять до­полнительные средства на реализацию решений, принятых на федеральном уровне. Предложения по исправлению такой ситуации сводятся к принуждению Союза по средством внесения изменений в Основной закон покрывать расходы на реализацию землями своих решений, а не перелагать эту обязанность на другой уровень бюджетной системы.

Это привело к еще большему снижению роли представительной власти на уровне земель. Бундесрат, являясь, с одной стороны, органом, который при­зван отстаивать интересы земель, но, с другой, - формирующийся из глав ис­полнительной власти субъектов, не противодействует федерации посредством данного ему права вето, когда последняя ведет наступление на законодатель­ные полномочия земель.

Следует отметить, что немцы считают ее важным завоеванием послево­енного демократического строительства, она и впредь останется основой взаи­моотношений между федеральным правительством и землями. Но, как ожида­ется, определенные корректировки в плане перераспределения компетенции все же будут включены в Основной закон. Планируется, что центр откажется в пользу земель от ряда полномочий в сфере уголовного права, работы нота­риата, прав предприятий общественного питания, организации ярмарок, выста­вок и рынков, отношений с прессой, права аренды сельскохозяйственных зе­мель. Местные власти смогут самостоятельно устанавливать время открытия и закрытия магазинов. В Германии еще во времена правления национал-социалистов был принят закон, строго регламентирующий порядок работы тор­говых точек, который ныне стал атавизмом. Но в законодательную компетен­цию федерального центра полностью и окончательно войдут вопросы, связан­ные с оружием и взрывчатыми материалами, регистрация граждан и выдача удостоверений личности и паспортов, сфера регулирования атомной энергети­ки, а также защита культурных ценностей от вывоза за границу. Главные споры внутри межправительственной комиссии, занимающейся под­готовкой реформы, вызвали обеспечение внутренней безопасности и расшире­ние прав федеральной криминальной полиции в борьбе с терроризмом.