Развитие федерализма в ФРГ
В федеративных государствах имеется тенденция сглаживать слишком резкие различия, что, в свою очередь, является причиной необходимости применения финансового выравнивания, так как в отличие от распределения налоговых поступлений, оно позволяет более дифференцированно реагировать на различные потребности.
Распределение финансовых полномочий в федеративном государстве может в определенной степени свидетельствовать о распределении компетенции между Федерацией, ее субъектами, а также входящими в них коммунами (города и общины), что и зафиксировано в Основном законе ФРГ. Налицо существует наличие корреляции между степенью децентрализации и размером трансфертов, а также прозрачностью: большая децентрализация влечет большую потребность в трансфертах и является менее прозрачной.
Распределение финансовых полномочий всегда является задачей Федерации. Альтернативное, договорное урегулирование отношений между отдельными субъектами и Федерацией, трудно представить, потому что отдельные субъекты Федерации требовали бы одинакового отношения со стороны государства, а это возможно лишь при помощи распространяющегося на все субъекты Федерации нормативного регулирования по средством установления норм общего характера в Основном законе и в соответствующих федеральных законах. Детали исполнения финансовых законов могут регулироваться договорами.
Объединение Германии поставило целый ряд проблем перед отлаженной и в целом нормально функционировавшей до начала 90-х годов фискальной федеральной системой. В своем многостороннем исследовании, касающемся последствий объединения Германии для федеральной системы, немецкий эксперт по вопросам федерализма Герхард Лембрух утверждает, что финансовый федерализм подвержен серьезному кризису в области перераспределения финансов, и это, в свою очередь, в значительной степени нарушает сложившийся федеральный баланс.
Теория германского федерализма рисовала в прошлом картину ярко выраженного мирного сосуществования земель. Эта картина характеризовалась, с одной стороны, многообразием форм кооперации, а с другой - тенденцией к уменьшению различий и противоречий, согласованному поведению земель или, иными словами, диктату Федерации. В идеях кооперативного федерализма также находили выражение поиски общей судьбы или стремления людей к обеспечению одинакового жизненного уровня во всех частях Германии - выравнивания. Делался упор на взаимном учете землями интересов друг друга, что, вероятно, позволило, в какой мере, говорить о «солидарном» федеративном государстве. Складывалась, своего рода, идеализированная картина реальности.
Однако представления о конкуренции как о движущей силе прогресса, активизировавшиеся теперь, стали переноситься на отношения между отдельными политическими единицами. С некоторых пор стало принято считать и земли Федеративной Республики ее участниками.
В последнее время в политических дискуссиях все чаще говорят, что уравнивание жизненного уровня между отдельными землями не должно привести к нивелированию. Этот путь якобы и так завел достаточно далеко благодаря выравниванию финансовых возможностей земель и дополнительных федеральных дотаций.
Вообще способность столь несоразмерных экономических единиц к владению симметричными конституционными обязанностями в контексте заявленной в Основном законе цели по обеспечению единых стандартов жизни населения давно вызывала сомнения. Еще в 80-ые годы наблюдалось возрастание неравенства между Землями в сфере экономического развития, что приводило к росту финансовых проблем в более бедных Землях и затрудняло «торг» между Землями в отношении выравнивания их финансового положения.
В период вслед за воссоединением страны указанные трудности стали еще более заметны: экономическое неравенство углубилось и стало осложняться культурными различиями между бывшими западными и восточными землями. Вслед за воссоединением последовали первые шаги по проведению в жизнь бюджетных мер переходного характера, а затем последовали долгосрочные корректировки системы межбюджетного выравнивания. Это происходило на фоне нарастающих противоречий в отношениях между Землями, различными по размеру, численности населения и уровню экономического развития. Предоставление дополнительных федеральных ассигнований обеспечивало выравнивание по доходам на уровне 99,5% от среднего уровня доходов по Землям168. Но получатели выравнивающих трансфертов были убеждены, что система не адекватна их нуждам, поскольку направлена, в основном, на выравнивание уровня доходов от расщепляемых налогов, но не принимает в расчет более высокие расходные потребности более бедных Земель в расчете на душу населения. В то же время бюджетные доноры полагали, что система межбюджетного выравнивания оказывает финансовую поддержку низкокачественному экономическому и финансовому управлению в более бедных Землях, стимулируя иждивенчество, и, демотивируя более эффективные, с экономической точки зрения, Земли Бавария, Баден-Вюртемберг и Хессен, являющиеся сегодня одними из основных плательщиков, считают, что суммы, направляемые в Восточную Германию, слишком высоки. Они указывают не только на недостатки системы выравнивания, но и пропагандируют принципиально иное отношение к системе, что, с их точки зрения, должно быть связано с переходом от кооперативной к компетитивной модели федерализма, при которой характер системы должен в принципе определяться уже не «выравниванием» различных финансовых возможностей, как это предписывает Основной Закон в статье 107 абзац 2. Обращение этих земель в Конституционный суд ФРГ привело к принятию последним решения о необходимости пересмотра федеральных законодательных актов170. Перераспределение поступлений должно быть ограничено таким образом, чтобы оставались существенные различия, и, в частности, такие, по которым можно было бы судить об успехе или неудаче экономической конкуренции, об экономической мощи и собственных платежах отдельной земли. По мнению Баварии и Баден-Вюртемберга, принцип демократии предопределяет возникновение «финансового неравенства между землями». Выравнивание, которое не может наглядно объяснить различный успех экономической и финансовой политики земель различной величиной поступлений в земельные бюджеты, противоречит демократическому принципу.
Это усугубляется беспокойством, что федеральное правительство воспользуется ситуацией, в которой оказались более бедные Земли, чтобы присвоить себе дополнительные доходные полномочия с помощью дополнительных ассигнований Землям с низкой бюджетной обеспеченностью. В связи с переносом столицы из Бонна в новый Берлин, возник негласный альянс федерации и «бедных», вновь присоединенных земель, направленный против «старых», богатых, сильных и не зависимых от центра субъектов, которые были способны уравновешивать попытки Союза по усилению своей власти. Возникла паника от угрозы «ползучей централизации», переходу к «унитарному союзному государству», т.е. государству, в котором наблюдается явный перекос в сторону полномочий центральной (союзной) власти. Такое утверждение справедливо в связи с тем, что Основной закон ФРГ передал законодательство преимущественно Союзу, а административный аппарат - землям, тем самым, фактически сформировалась модель «исполнительного федерализма». Вдобавок, земли как исполнители федеральной политики, зачастую вынуждены выделять дополнительные средства на реализацию решений, принятых на федеральном уровне. Предложения по исправлению такой ситуации сводятся к принуждению Союза по средством внесения изменений в Основной закон покрывать расходы на реализацию землями своих решений, а не перелагать эту обязанность на другой уровень бюджетной системы.
Это привело к еще большему снижению роли представительной власти на уровне земель. Бундесрат, являясь, с одной стороны, органом, который призван отстаивать интересы земель, но, с другой, - формирующийся из глав исполнительной власти субъектов, не противодействует федерации посредством данного ему права вето, когда последняя ведет наступление на законодательные полномочия земель.
Следует отметить, что немцы считают ее важным завоеванием послевоенного демократического строительства, она и впредь останется основой взаимоотношений между федеральным правительством и землями. Но, как ожидается, определенные корректировки в плане перераспределения компетенции все же будут включены в Основной закон. Планируется, что центр откажется в пользу земель от ряда полномочий в сфере уголовного права, работы нотариата, прав предприятий общественного питания, организации ярмарок, выставок и рынков, отношений с прессой, права аренды сельскохозяйственных земель. Местные власти смогут самостоятельно устанавливать время открытия и закрытия магазинов. В Германии еще во времена правления национал-социалистов был принят закон, строго регламентирующий порядок работы торговых точек, который ныне стал атавизмом. Но в законодательную компетенцию федерального центра полностью и окончательно войдут вопросы, связанные с оружием и взрывчатыми материалами, регистрация граждан и выдача удостоверений личности и паспортов, сфера регулирования атомной энергетики, а также защита культурных ценностей от вывоза за границу. Главные споры внутри межправительственной комиссии, занимающейся подготовкой реформы, вызвали обеспечение внутренней безопасности и расширение прав федеральной криминальной полиции в борьбе с терроризмом.