Полицейские и судебно-следственные органы в ходе буржуазных реформ второй половины ХIХ века

В середине XIX в.  в   России  была предпринята одна из наиболее последовательных попыток модернизации всего уклада жизни в стране.

В 1860-70-е гг. в России были проведены крупнейшие рефор­мы, коснувшиеся практически всех сторон государственной жизни: уничтожено крепостное право, изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, коренным образом преобразована армия. Все это повлекло измене­ния в организации и содержании деятельности полиции.

Ломка традиционных структур аграрного общества спровоцировала устойчивую тенденцию роста криминальной напряженности в стране. Это было связано с ослаблением государственного (в лице помещика)  и  корпоративного (община) контроля над личностью, повышением социальной мобильности общества, изменением ценностных ориентации, ослаблением института семьи (как результат рост преступности среди молодежи  и  женщин)  и  неподготовленностью правоохранительных органов к работе в изменившихся условиях. Поэтому с начала 60-х гг. XIX в. правительством предпринимались попытки проведения реформы  полиции , суть которой заключалась в рационализации деятельности полицейских органов.

Первые предложения о пре­образовании полиции обсуждались в конце 1850-х гг. в Главном ко­митете по крестьянскому делу и рассматривались сквозь призму кре­стьянской реформы. Была создана особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, в том числе и полиции, по словам И. Т. Тарасова, в нее вошли «лучшие пред­ставители бюрократии того времени»⁷⁸.

Соответствующие предложения, получившие название «Основные начала реформы полиции» были утверждены Александром II 25 марта 1859 г. Суть намеченных преобразований заключалась в: объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назна­чаемого от правительства; исключении из обязанностей полиции след­ственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предпо­лагалось создать особые органы управления); более точном определе­нии круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.

Реформа полиции началась с отделения от нее следственной части, что соответствовало самым передовым в то время взглядам на природу уголовного процесса. Одной из первоочередных задач реформирования полиции многие представители либеральной бюрократии считали ее разделение с учетом западно-европейского опыта на полицию исполни­тельную, охраняющую общественный порядок, и судебную, расследу­ющую преступления.

Указом императора Александра II от 8 июня 1860 г. были учреждены должности судебных следователей. На них возлагалось производство след­ствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. В дополне­ние к Указу был издан Наказ судебным следователям, который устанавли­вал порядок производства следствия, определял взаимоотношения следо­вателей с полицией и судами, регламентировал иные стороны их деятель­ности. За полицией оставалось расследование незначительных преступ­лений и проступков. Ее деятельность регламентировалась наказом поли­ции о производстве дознаний по преступлениям и проступкам.

Подчиня­лись судебные следователи Министерству юстиции, а назначались, перемещались и уволь­нялись губернатором по согласованию с губернским прокурором.

Дальнейшее совершенствование статуса следователей осуществля­лось в соответствии с Основными положениями об устройстве судеб­ных мест в России, утвержденными 29 сентября 1862 г. Следователи стали членами окружных судов, была введена их несменяемость. На данную должность могли претендовать лица, имеющие высшее юриди­ческое образование и прослужившие по судебной части не менее трех лет. Следователь мог проверять и дополнять дознание, проведенное полицией, отменять решения, принятые при его производстве, был вправе поручить полиции производство дознания и сбор иной информации.

В результате судебной реформы 1864 г. произошло окончательное закрепление отделения следственной части от полиции и организацион­ное разъединение следствия и дознания, хотя должной законодательной регламентации в тот период организационная связь предварительного расследования и дознания не получила.

Деятельность полиции как орга­на дознания осуществлялась под процессуальным руководством судеб­ного следователя и надзором прокуратуры. Она ограничивалась произ­водством неотложных следственных действий в случае отсутствия на месте происшествия судебного следователя, а также задержанием подо­зреваемого. Ввиду обширной территории страны, недостаточности уча­стков судебных следователей, примитивных средств передвижения, при­сутствие судебного следователя на месте происшествия могло быть обес­печено не всегда, поэтому производство следственных действий поли­цией в пореформенной России не являлось редкостью. Остальные пол­номочия полиции в виде «розысков, словесных опросов и негласных наблюдений» по современной терминологии относятся не к следствен­ным действиям, а к оперативно-розыскным мероприятиям.

25 декабря 1862 г. император утвердил Временные правила об уст­ройстве полиции в городах и уездах губерний. Основу нового законода­тельного акта составили положения Учреждения для управления губер­ний (1775), Устава благочиния или полицейского (1782), Положения о земской полиции (1837), в которые были внесены определенные изме­нения. Правила объявлялись временными, призванными поправить строй уездной полиции до совершения полной реформы полицейского управ­ления.

В соответствии с ними изменялась структура полиции, порядок назначения должностных лиц и принятия управленческих решений.

Ра­нее организационно обособленные земская и городская полиция объе­динялись в единую общую уездную, ведению которой отныне подлежал не только уезд, но и все уездные, безуездные города, посады, местечки и селения, располагавшиеся на его территории. Объединение осуществ­лялось путем упразднения городничих правлений, должностей город­ничих и полицмейстеров и вхождения их аппаратов в состав земских судов, которые стали называться уездными полицейскими управления­ми. Земские исправники переименовывались в уездных исправников. Исключение из общего правила составили губернские и некоторые круп­ные города, посады и местечки, перечисленные в специальном прило­жении, где организовывалась своя городская полиция, не попадавшая под юрисдикцию уездной. В отличие от земских исправников, которые избирались местным дворянством, уездные исправники, полицмейсте­ры и их помощники определялись и увольнялись губернатором или ге­нерал-губернатором.

Уездное полицейское управление составляли:

• уездный исправник,
• помощник исправника,
• общее присутствие уездного полицейского уп­равления.

Это присутствие, в которое кроме уездного исправника и его помощника входили и заседатели от дворян и сельских обывателей, за­менило собой нижний земский суд.

На уездного исправника возлага­лось и множество административных функций, так как он рассматри­вался как представитель губернатора в уезде. В городах, на которые рас­пространялось действие Временных правил 1862 г., полицией руково­дил градоначальник. Кроме организации охраны общественного поряд­ка и борьбы с преступностью, он, как и другие полицейские чиновники, обладал обширными полномочиями по управлению городом (руковод­ство почтой, технический надзор за частными и общественными здани­ями и др.).

Городское полицейское управление составляли:

• полицмейстер,
• по­мощник полицмейстера,
• общее присутствие городского полицейского управления.

В состав общего присутствия входили еще два депутата от городского общества.

Подведомственными полицейскому управлению исполнительными чиновниками полиции были:

в уездах – становые приставы, а в городах, посадах и местечках- городские приставы, их помощники и полицей­ские надзиратели.

Нижними чинами полиции являлись:

сотские, в заве­довании которых находились определенные участки стана, называемые сотнями;

десятские - в селениях; полицейские служители городских полицейских команд. Сверх того, при полицейских управлениях состоя­ли рассыльные и в некоторых губерниях- конная стража.

Жалование уездного исправника составляло 1500 руб., его помощника- 1000 руб., городского пристава- 600 руб., полицейского надзирателя - 400 руб., станового пристава - 600 руб. в год.

Основной полицейской силой в сельской местности были становые приставы, введенные еще в 1837 г. Территории полицейских станов были чрезвычайно велики, становой пристав не имел ни штатной канцеля­рии, ни рассыльных в достаточном числе. В таких условиях большая тяжесть полицейских обязанностей ложилась на сотских и десятских.

Штаты исполнительных чиновников городских полиций зависели от разряда, к которому был отнесен город, а численность служителей полицейских команд определялась в зависимости от финансовых воз­можностей городов, так как их содержание осуществлялось из город­ских средств.

Закон от 25 декабря 1862 г. не изменил порядок формиро­вания городских полицейских команд, они по-прежнему формировались из нижних чинов военного ведомства. В связи с неудовлетворительной кадровой политикой большая часть нижних чинов оказалась малоспо­собной к полицейской службе. В полицейские команды, судя по отзы­вам начальников и губернаторов, назначались люди нездоровые, с физи­ческими недостатками, препятствовавшими отправлению службы.

По­ложение дел изменил циркуляр Министерства внутренних дел от 14 марта 1868 г., который определил формировать полицейские команды исклю­чительно вольнонаемными людьми из отставных, а привлечение ниж­них чинов из войск рассматривал как исключение.

В 1873 г. в связи с предстоящей военной реформой военное ведомство было окон­чательно освобождено от обязательного направления нестроевых ниж­них чинов в полицию. С этих пор последняя получила возможность бо­лее свободного и целесообразного подбора своих кадров.

Улучшение состава общей городской полиции происходило путем изменения порядка комплектования полицейских команд, установления особых условий для вступления в службу, повышения содержания, по­жалования особых прав и наград, усиления ответственности за упуще­ния и злоупотребления по службе и увеличения числа нижних чинов.

Среди мер поощрения назовем: награждение медалью «За усердие» и специальными нашивками на левом рукаве после окончания второго срока службы, выплату дополнительно 1 оклада за первые три года, 2 ок­ладов за вторые три года, 3 окладов за третьи три года беспорочной служ­бы. В 1870-е гг. за непрерывную 7-летнюю службу в полиции была вве­дена надбавка к денежному содержанию в размере одной трети оклада, за 30-летнюю службу устанавливалась пенсия - 90 руб.

Особое внимание правительство уделяло обмундированию поли­ции. Это было связано с намерением поднять ее престиж и привлечь на службу выпускников средних и высших учебных заведений, сказа­лось и личное отношение Александра II к мундирам. Никогда еще фор­менное обмундирование не претерпевало стольких изменений. В 1863 г. были введены должностные металлические знаки. Чинам полиции ус­танавливалось ношение усов. Виды форменной одежды: парадная, праз­дничная, воскресная, обыкновенная, будничная, дорожная. В 1879 г. полицейских классных чинов вооружили револьверами. Александр III тоже модернизировал полицейский мундир, обратившись к национальным традициям, он ввел полукафтаны, цветные кушаки, барашко­вые шапки.

Дальнейшая реформа уездной (сельской) общей полиции заключа­лась в введении в 1864 г. Положения о земских учреждениях, в силу ко­торого от уездной полиции отошли хозяйственно-распорядительные обя­занности. Впоследствии в связи с городской реформой 1870 г. произош­ло сокращение компетенции у городской полиции. Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численнос­ти населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Такое поло­жение сохранялось около 20 лет, и только под действием политических событий конца 1870-х гг. царское правительство приняло решение о рас­ширении низовой структуры общей полиции.

В целях улучшения сельской полиции Временным положением о по­лицейских урядниках от 9 июня 1878 г. в сельской местности 46 губерний было введено 5000 конных урядников «для усиления средств уездной по­лиции и в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства».

Полицейский урядник был промежуточ­ным звеном между становым приставом, назначавшимся, как правило, из дворян, имевших опыт службы и определенный уровень образования, и сотскими - крестьянами, избиравшимися для несения полицейской по­винности в своем селе или деревне. Он должен был определяться в долж­ность уездным исправником из лиц, оказавшихся годными к полицейской службе. Урядники получали жалование 200 руб. и на обмундирование-50 руб. в год. Их вооружение состояло из шашки драгунского образца, кроме этого казенного холодного оружия им разрешалось иметь и соб­ственное огнестрельное. На содержание лошади урядникам полагалось 100 руб. и на ремонт шашек 55 коп. в год. В среднем на уезд приходилось около 11 уряднических участков, а на стан - 4 участка.

Непосредственная близость к населению и значительный объем поли­цейских функций по предотвращению, пресечению преступлений, про­ведению дознаний по уголовным делам, возложенный на полицейского урядника, обусловливали достаточно высокие требования к уровню его общей, профессиональной подготовки и моральным качествам, однако найти соответствующих кандидатов было практически невозможно. Ру­ководство МВД было озабочено этой проблемой и уже в 1879 г. подгото­вило специальную справочную книгу, вручавшуюся каждому полицей­скому уряднику. В ней содержались примеры законных решений ситуа­ций, с которыми мог встретиться урядник в своей деятельности, образ­цы документов и другие сведения разного характера, а также рекомен­дации морально-этического свойства, как следует добиваться «исполне­ния закона или полицейского распоряжения твердо и настоятельно, но отнюдь не грубым или обидным образом».

На местах стали создаваться разнообразные школы для урядников, первая была открыта в Перми в 1880 г. со сроком обучения 3 месяца, там изучали «законоведение», ус­тавы, направления по производству дознаний и организации расследо­вания преступлений, русский язык.

В это же время в крупных губерн­ских городах для подготовки полицейских формировались сверхштатные полицейские команды (резерв), в которые принимали кандидатов на службу. В этом подразделении они проходили первоначальную подго­товку, постепенно привлекаясь под руководством опытных наставников к несению службы в городе. Первый полицейский резерв был образован в 1860-е гг. в Санкт-Петербурге и послужил образцом для организации подготовки полицейских в других городах.

В 60-е гг. XIX в. были предприняты шаги по организации в сис­теме полицейских органов специального аппарата для борьбы с уго­ловной преступностью. Впервые сыскная полиция создается в Санкт-Петербурге в 1866 г. Перед сыскной полицией стояла спе­циальная цель «производства расследований для раскрытия преступ­лений и изыскания общих мер к предупреждению и пресечению преступлений». Сыскная полиция должна была также вести учет лиц, задержанных за отсутствие докумен­тов или обвиняемых в преступлениях, заниматься высылкой из столи­цы подозрительных особ. Руководил Сыскным отделением с 1866 г. по 1889 г. Иван Дмитриевич Путилин.

Слайд Фото Путилина

Тем не менее борьба с преступностью составляла по-прежнему обязанность общей полиции. Она не была в состоянии оказывать орга­низованное сопротивление преступным посягательствам в основном потому, что это была лишь одна из ее многочисленных обязанностей.

Уже вскоре после принятия Временных правил стала очевидной необходимость продолжения реформы уездной полиции, об этом свиде­тельствовали недостаточная численность полицейских чинов в уезде, сохранение большого круга возложенных на полицию обязанностей, низкая заинтересованность в службе сотских и десятских, участившие­ся жалобы помещиков на крестьян. Однако поступившие предложения предполагали столь значительный рост затрат на содержание полиции, что реализована была только часть преобразований в конце XIX - нача­ле XX вв. Так, приняв во внимание пожелания помещиков и требования полицейских руководителей об увеличении штатной численности нижних полицейских служащих в сельской местности, правительство со­здает корпус сельской стражи (1903 г.), основной задачей которого ста­ла охрана земельных владений от погромов.

Территориальное объединение полиции в уездах, сужение ее функций, профессионализация, увеличение численности, улучшение материаль­ного положения, выведение из-под прямого воздействия сословных ор­ганов дворянства сочетались с сохранением полицейской повинности в сельской местности. В тот же период несовершенство реформ, проведенных в области полицейско­го устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социаль­но-политической обстановки в стране, значительный рост преступнос­ти и развитие терроризма неизбежно привели в скором времени к необ­ходимости дальнейшего совершенствования полиции.

Серьезная реорганизация полицейской системы была осуществлена в 1880 г., когда 6 августа было упразднено Третье отделение собственной Его Империторского Величества канцелярии, а его функции были переданы МВД. Это решение было выработано Верхов­ной Распорядительной Комиссией под пред­седательством министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова, созданной 12 февраля 1880 г. Просуществовав более полувека, Тре­тье отделение все хуже справлялось с возло­женными па него функциями, а самое главное, ничего не смогло противопоставить небывалой волне революционного террора

Член комиссии И. И. Шамшин, проведя ревизию Третьего отделе­ния, отмечал крайнюю неэффективность его деятельности, связанную с отсутствием притока свежих сил, запущенностью делопроизводства, общую атмосферу застоя, устаревшие методы сыска, волокиту, слабое знание положения дел в революционных организациях. К тому же после проведения судебной реформы 1864 г. стали все более осложняться от­ношения между Третьим отделением и судебной властью, стремившей­ся следовать букве закона и в ряде случаев препятствовать произволу политической полиции. М. Т. Лорис-Меликов сумел убедить императо­ра в том, что «вся полицейская часть в империи должна нераздельно ведаться одним центральным учреждением...», а именно МВД, В результате было образовано новое учреждение - Департамент госу­дарственной полиции, ставший высшим органом политической поли­ции. Практически весь состав сотрудников Третьего отделения остался «за бортом». Лорис-Меликов стремился к тому, чтобы новое учрежде­ние состояло из «законников», т. е. гражданских лиц, имеющих юриди­ческую подготовку.

Указом от 15 ноября 1880 г. на Департамент госу­дарственной полиции было возложено руководство органами как поли­тической, так и общей полицией. Департаменту государственной полиции подчинялся и Отдельный корпус жандармов, который с 1871 г. был органом дознания по полити­ческим преступлениям. Министр внутренних дел становится одновре­менно и шефом жандармов.

Еще 9 сентября 1867 г. было принято новое Положение об Отдельном корпусе жандармов. Основным звеном его структуры были губернские управления. Судебная рефор­ма 1864 г. оказала существенное влияние на функции жандармерии, так как судебные уставы вообще не упоминали о корпусе, он оказался на некоторое время в правовом вакууме. В 1871 г. были приняты Правила о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступ­лений, которые вводили жандармерию в число участников уголовного процесса, предоставляя ей право производства дознания по государствен­ным и уголовным преступлениям. Жандармы имели право совершать след­ственные действия - осмотры, освидетельствования, обыски, выемки.

На жандармский корпус была возложена обязанность борьбы с пре­ступностью на железных дорогах. Жандармское полицейское управле­ние железной дорогой создавалось на 2000 верст, на 200 - отделение. Бурное железнодорожное строительство привело к тому, что жандарм­ское полицейское управление железной дороги превратилось в самое многочисленное подразделение полицейского корпуса.

После реорганизации 1880 г. МВД заняло исключительное место в государственном механизме, а его руководитель фактически стал пер­вым министром империи, в его ведении сосредоточились борьба с пре­ступностью (и государственной, и уголовной), значительная часть внут­ренних функций государства. Значение министра внутренних дел еще более возросло, когда 14 августа 1881 г. было принято Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». В соответствии со ст. 5 этого правового акта в случае вве­дения исключительного положения на определенной территории расши­рялся круг полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной без­опасности, либо предоставлялись чрезвычайные права специально учреж­даемым временным правительственным органам; ужесточалась ответ­ственность как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обя­занностей, которые на них будут возложены в этот период. С этого времени правительство все чаще прибегало к исключительному положению для отдельных местностей, дававшему чрезвычайные полномочия полиции. К началу века одна третья часть территории Российской империи жила по правилам исключи­тельного положения. При МВД был создан орган внесудебной распра­вы - Особое совещание, состоявшее из двух чиновников Министерства внутренних дел и двух - Министерства юстиции.

В 1880-е гг. в ряде мест создали корпус сельской стражи для охраны помещичьих владений от пожаров и порубок. Ее содер­жали на 50% за счет госбюджета, на 50% - за счет помещиков. Крупные землевладельцы получали право иметь собственные от­ряды вооруженных стражников. Сельские стражники получали полицейскую форму и подчинялись уездному исправнику.

«Положение о полицейском надзоре» и секретное «Положе­ние о негласном полицейском надзоре» 1 марта 1882 г. установи­ли гласный и негласный полицейский надзор. Гласный надзор осуществляла общая полиция с правом входить в любое время в квартиры поднадзорных; проводить обыски; просматривать кор­респонденцию; давать разрешения на временный отъезд. Неглас­ный надзор осуществляла жандармерия и общая полиция за по­литически неблагонадежными: исключенными из учебных заве­дений; освобожденными на год от гласного надзора, отбывшими наказание за государственное преступление.

С ростом количества живущих за рубежом русских революцио­неров в 1883 г. в Париже создали Заграничную агентуру Департа­мента полиции («Заграничная охранка»). Первоначально там было 4 русских секретных сотрудника, входивших в эмигрантские кру­ги. Служба наружного наблюдения состояла из иностранцев.

Закон от 14 мая 1885 г. о введении новых порядков продажи спиртных напитков регламентировал полицию не допускать за­прещенных игр, бесчинств и т. п.

В 1880-е гг. активно развивали телефонную связь в городах меж полицейскими участками, квартирами губернаторов, вице-губернаторов, пожарными и т. д.

Закон о казенной продаже вина 1894 г. призвал полицию кон­тролировать процесс ликвидации кабаков, хозяева которых нару­шали законы о торговле вином;

В целом, реформы способствовали серьезному пре­образованию полицейской системы:

• были объединены городская и уез­дная полиция;
• сужены их функции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство го­родов - земским и городским органам самоуправления;
• расширен низо­вой аппарат полиции;
• учреждены должности полицейских урядников;
• создан полицейский резерв;
• в городах увеличена численность околоточ­ных надзирателей;
• значительно увеличены жалованье, пенсии и иные льготы служащим полиции;
• изменены принципы ее комплектования.