Основные направления реорганизации и деятельности правоохранительных органов в XVII в.
Последствия «смутного времени» требовали создания твердо» власти на местах. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления.
В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем[1]. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.
С введением в начале XVII в. воеводского правления судебные и полицейские обязанности земских выборных переходят к воеводе. Выборные земские органы сохранялись только на Севере, а также дворцовых и черных крестьянских волостях. Уголовные дела по-прежнему находились в ведении губного старосты. В XVII в. он становится вторым лицом в уезде после воеводы. Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и находились в подчинении тоге приказа, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Воеводе подчинялись дьяки и подьячие. Из этих лиц формируется приказная изба, дела в которой делились на повытья (сферы деятельности). Осуществлением дознания и Следствия занималось судное повытье[2].
Полномочия воеводы определялись наказами, которые их обязывали охранять безопасность и благочиние, то есть пресекать преступления, проводить противопожарные мероприятия, охранять общественную нравственность (пресечение распутства, запрещенных игр и т.д.), разыскивать беглых, пресекать корчемство и осуществлять правосудие.
Продолжал существовать институт губных старост. В их ведении находились не только разбойные дела, но и множество других преступлений, не связанных с разбоем и татьбой: душегубство, поджоги, совращение из православия, изнасилование, непочтение к родителям и т.д.
Таким образом, полномочия воевод и губных старост становятся однородными. Часть территории государства находилась под властью воевод, а часть - под властью губных старост. В некоторых случаях на одной и той же территории присутствовали и губной староста и воевода.
В середине XVII в. обостряются противоречия во всех сферах общественной жизни, и на смену сословно-представительной монархии приходит монархия абсолютная. Важной вехой данного периода было принятие в 1649 г. Соборного уложения, которое оставалось основным источником права в России и на протяжении всего XVIII в. В Уложении закреплялись и нормы административно-полицейского права, о чем свидетельствуют следующие главы: «О проезжих грамотах в иные государства», «Суд о крестьянах», «О разбойных и татинных делах», «Указ о корчмах» и другие. Соборное уложение подтвердило компетенцию губных органов, а также Разбойного приказа как руководящего органа борьбы с преступностью, но компетенция, штат и структура этих органов определены так и не были.
Вслед за принятием Соборного уложения 6 апреля 1649 г. был обнародован Наказ о градском благочинии - по сути, первый нормативный акт, посвященный исключительно полицейским функциям государства. Наказ обязывал Ивана Андреевича Новикова и подьячего Викулу Папова объезжать Белый город «для бережения от огня и ото всякого воровства». Подтверждались обязанности решеточных приказчиков, которые должны были пресекать хулиганство, воровство, грабежи и корчемство. Хотя это был индивидуальный акт (то есть был адресован конкретным лицам), он был постепенно распространен на крупные города страны.
Роль государственных органов в осуществлении полицейского контроля существенно возрастает по мере усложнения общественной жизни и в связи с тем, что преступление стало рассматриваться как деяние, нарушавшее интересы государства и установленный правопорядок. В Соборном Уложении 1649 г. впервые в. истории русского законодательства четко регламентируется ответственность за нарушение порядка в общественных местах. Слова «безчиние» и «безчинство» применяются к лицам, нарушающим порядок в церкви и на царском дворе. Содержание полицейских функций государства расширяется, важнейшей составляющей становятся надзор и ограничение передвижения населения. В главе XVIII Уложения «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и нижней Волги и проезжих грамот для иностранцев» впервые было закреплено требование о наличии удостоверения личности. В конце XVII в. ограничивается право передвижения свободного населения. Царские Указы 1684 г. и 1686 г. запрещали проживать в Москве без «поручных записей».
В Наказе о градском благочинии 1649 г. впервые появляется термин, обозначающий общественный порядок в узком смысле («благочиние» - добрый порядок, от «благо» -добро, «чин» - порядок). В Наказах московским объезжим головам (1667 и 1675 гг.) и воеводам, направляемым в другие города, говорилось об их обязанности поддержания «общего спокойствия, тишины и безопасности», «строжайшего благочиния и порядка», «благочиния и общей безопасности», «градского и сельского благочиния».
Были введены должности «объезжих голов», ответственных за обеспечение наружного надзора и порядка на улицах и площадях. Объезжие головы били дубьем и батогами непослушных обывателей за различные нарушения и неисполнение их распоряжений, а задержанных сажали в чуланы и ледники. Объезжие головы назначались в съезжие дворы Разрядным приказом и ему же были подотчетны. В Наказе о градском благочинии и Наказах московским объезжим головам говорилось об их обязанностях по контролю над решеточными приказчиками, уличными сторожами, стрельцами, которые должны были обеспечивать в городах «общее спокойствие», а также требовалось, чтобы «во всех улицах и по переулкам в день и в ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу... и иного какого воровства... не было».
В помощь им давались подьячие, решеточные приказчики, прикомандировывались стрельцы и другие военнослужащие, расквартированные в городе, а от местного населения выставлялись сторожа. Объезжие головы в Москве назначались царскими указами или боярскими приговорами, в периферийных городах - воеводскими распоряжениями. За порядком на улицах, рынках, площадях, корчмах и других общественных местах наблюдали низшие служащие назывались земскими ярыжками: они носили красное и зеленое или иного особого цвета платье с нашивкою на груди двух букв: «3» и «Я». Основная их деятельность состояла в следующем: когда государь или его двор куда-либо в городе «шествие имели» или был крестный ход или какое-либо торжество, то ярыжки, идя впереди с метлами и лопатами, очищали и «просторили» путь. Если же где-то происходила ссора, шум и драка, то они могли беспрепятственно задерживать, брать под стражу и отводить в свой приказ[3].
Таким образом, во второй половине XVII в. законодательно были закреплены меры по обеспечению общественного порядка.
В 1661 г. воеводское управление в уездах было отменено и вся власть перешла к губным старостам. В 1667 г. правительство восстановило институт сыщиков, которые становились начальниками губных старост в административном отношении. В 1679 г. губное правление отменили и восстановили воеводское, а в 1684 г. губные органы были восстановлены вновь.
В самом конце XVII в. институт губных старост был окончательно упразднен, а их полномочия переданы воеводам. Происходит и изменение приоритетов деятельности органов правопорядка. Большее внимание стало уделяться мерам по предупреждению преступлений - поддержанию паспортного режима и борьбе с беглыми (побег, сам по себе являясь противоправным деянием, влиял на уровень всей преступности в государстве), но все же главное место в работе этих органов уделялось расследованию уже совершенных общеуголовных преступлений.
После упразднения института губных старост и передачи их полномочий воеводам произошел рост количества беглых крестьян, и правительство вынуждено было адекватно на это реагировать. 2 марта 1683 г. принимается Наказ сыщикам беглых крестьян и холопов, а 23 марта 1698 г. -Указ о посылке сыщиков во все города для сыска беглых крестьян и холопов и наложении взысканий за держание беглых и за сопротивление их сыску. Для розыска беглых крестьян из дворян рекрутировались сыщики, власть которых распространялась на территорию одного или нескольких уездов. Сыщикам предоставлялись широкие полномочия, включая расследование татебных, разбойных и убийственных дел.
В XVII в. продолжали действовать и центральные органы правопорядка - приказы. Указом 1681 г. разбойные, убийственные и татийные дела из Земского приказа были переданы в Разбойный приказ. С 1682 г. он стал именоваться Разбойным сыскным приказом, а год спустя просто Сыскным.
Функции политической полиции до XVII в. также осуществляли центральные и местные органы власти. Однако с начала XVII в. политическому сыску придается особое значение. Дела по ним выделяются из общей массы уголовных дел. Политические или государственные преступления стали называться «Слово и Дело государево», что своему первоначальному смыслу означало дело о словесном оскорблении царя. Первые документы с употреблением этой печально знаменитой фразы датированы 1622 г. и касаются угрозы перерезать горло царю, опрометчиво вырвавшейся у одного казака. Вскоре «Слово и Дело» приобрело более широкое значение. В этот период все дела, касавшиеся государственных интересов, были «государевыми делами». К данному роду преступлений, т. е. действиям и умыслам, направленным против царя и государственного порядка самодержавной России, в конце XVI в. были отнесены крамола и сдача города неприятелю. К виновным в основном применялась смертная казнь или членовредительные наказания. Каждый, кому становилось известно о злых умыслах по отношению к царю, оскорблении царского имени, государственной измене и т. д., обязан был под страхом смертной казни донести об этом властям, выкрикнув фразу: «Слово и дело Государево». В то же время Соборное Уложение предусматривало строгое наказание тех, кто заявлял «Слово и Дело» без должных оснований. Круг государственных преступлений был очерчен второй главой Уложения. Наиболее серьезными преступлениями считались покушение на жизнь царя и заговор с целью «московским государством завладеть и государем быть». По-прежнему карались также те, кто «недругу город сдаст изменою» или «в городы примет из иных государств зарубежных людей для измены же». Привлеченные к следствию по «Слову и Делу», в том числе и доносчики, заключались в тюрьму для выяснения истины и подвергались пыткам. Для принятия окончательного решения подследственных, как правило, пересылали в Москву, где рассмотрение дел происходило в Разрядном, Разбойном, Стрелецком и др. приказах. Итоги следствия докладывались царю или в Приказ тайных дел.
Приказ тайных дел сначала выполнял роль личной канцелярии царя, т. е. органа, позволявшего ему при решении важнейших государственных дел обходиться без Боярской Думы. Еще в начале правления у царя Алексея Михайловича имелось несколько подъячих из Приказа Большого дворца для личной переписки, которые в конце 1654 г.- начале 1655 г. были организованы в Приказ тайных дел[4]. Первоначально им заведовал тайный дьяк, при котором находилось 5-6 подьячих, к середине XVIII в. во главе его стояла дьячая коллегия (тайный дьяк, дьяки Челобитного и Стрелецкого приказов, 15 подьячих). Основной функцией Приказа тайных дел был контроль за деятельностью приказов. Он мог носить явный характер и проявляться в истребовании для «ведома» (контроля) различных дел, сведений, отчетности из других приказов, в проверке приказного делопроизводства при участии царя. Тайный контроль заключался в направлении подьячих приказа с секретным наказом о наблюдении за теми послами и воеводами, которые «много чинять не к чести своего государя», или воеводами, допускавшими «много неправд... над ратными людьми». Известной формой контроля за государственным аппаратом (как приказами, так и воеводами) было рассмотрение Приказом челобитных, поданных лично царю. По царскому указу дело, минуя Боярскую Думу, разрешалось в Приказе тайных дел или передавалось для исполнения в какой-либо другой приказ.
Важнейшей функцией рассматриваемого органа являлся контроль за розыском (следствием) по деяниям, направленным против существующего строя, непосредственно против царя. Например, Приказ принимал участие в следствии по делу Степана Разина и его сподвижников. Приказ тайных дел помещался в царском дворе, и царь часто бывал в нем. Здесь у него был стол с письменным прибором, он принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, рассматривал дела. Возглавлявшие Приказ дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах. И хотя Приказ был упразднен в 1676 г., он по праву может считаться родоначальником органов политического сыска в Русском государстве.
С введением воеводского управления постепенно по мере упадка губных учреждений воеводы дьяки и подьячие сосредоточивают административно-полицейские функции.
Приказно-воеводское управление, оказалось не эффективно: государству так и не удалось отойти от практики «кормлений».
XVII в. был веком расцвета и падения приказной системы управления.
Единый правоохранительного аппарат так и не был создан т. к. функции приказов пересекались и дублировались, приказы действовали разрозненно и не составляли единый аппарат.
Любое государство при зарождении и развитии нуждается в охране общественного порядка, обеспечении внутренней безопасности, принуждении к исполнению правовых велений.
В Киевской Руси и удельных княжествах отсутствовали не только собственно полицейские учреждения, но и государственные органы, на которые бы преимущественно возлагалась функция поддержания общественной безопасности.
По мере необходимости От имени князя выполняли правоохранительные функции дружинники с помощниками и слугами: творили суд и расправу, собирали торговые и судебные пошлины, вели переговоры с другими странами.
Охранительные функции еще не были дифференцированы, в силу чего один и тот же орган государства выступал и в роли полиции (розыск, расследование), и в качестве суда (вынесение решений), и как исполнитель своих же «приговоров».
Самой широкой компетенцией обладали уполномоченные представители князя на местах — наместники и волостели. Эти должностные лица и их подчиненные содержались за счет натуральных и денежных сборов с населения (отправлялись «на корм»). Одной из причин появления первого свода отечественного законодательства, явилась необходимость определения правовых и материальных вопросов деятельности администрации.
В конце XIV в. — XV в. административно-полицейские функции возлагались на княжеских и боярских слуг — тиунов, посадников, дворских. Завершение объединения Руси в конце XV в. привело к необходимости создания системы профессиональных правоохранительных учреждений, деятельность и права которых регламентировал первый свод законов на Руси - Судебник Ивана III, принятый в 1497 г. Судебник 1497 г. упоминает уже различных служителей, выполняющих административно-полицейские функции: недельщики, доводчики, праведчики, дьяки и др.
Сколько-нибудь четко выраженная специализация на выполнение преимущественно полицейских и карательных функций (в смысле приведения в исполнение уголовных наказаний) обозначилась в XVI в. с созданием приказов — центральных органов отраслевого государственного управления — и таких местных органов, как земские и губные избы. Согласно Соборному Уложению 1649 г., закрепившему ранее сложившуюся практику, в губные старосты принимались дворяне «добрые и прожиточные» по старости или по болезни, уволенные со службы. Таким образом, государство сознательно консервирует общинные начала, привлекая для охраны правопорядка людей зажиточных и образованных.
Во второй половине XVI в. начало вводиться воеводское управление. Этот процесс характеризовался распространением от периферии (пограничные города) к центру. Постепенно по мере упадка губных учреждений воеводы и их помощники дьяки и подьячие сосредоточивают все большую власть, в том числе и административно-полицейские функции.
Несмотря на введение приказов единый сплоченный правоохранительного аппарат так и не был создан т. к. функции приказов пересекались и дублировались, служащие приказов выполняли много посторонних функций, не было четкого разграничения компетенции, приказы действовали разрозненно и не составляли единый аппарат. Система правоохранительных органов с трудом сдерживала натиск народного недовольства, что предопределяло необходимость тотальной реорганизации указанных структур.
Таким образом, в период с IX — XVII вв. происходит зарождение и развитие органов, осуществлявших полицейские функции, а также заложены основы полицейского законодательства. Однако отсутствие четкой регламентации компетенции и функций органов, исполнявших полицейские обязанности и отсутствия гарантий в области социального обеспечения административно-полицейской деятельности создавали трудности, которые государство должно было разрешить на новом этапе исторического развития.
Несмотря на указанные препятствия, вполне определились направления преобразовательной деятельности для перехода к регулярной полиции:
- перейти от уголовной полиции по наиболее важным делам к специализированным учреждениям с широкими полномочиями в области охраны порядка и безопасности подданных;
- руководителями таких учреждений поставить назначаемых правительством чиновных людей, освобожденных от обязанностей осуществлять общее территориальное управление.
Литература
- Власов В. И. Гончаров Н. Ф. Организация розыска преступников в России в IX – XX веках [Текст]: Монография в 2-х частях. Ч. I. / В. И. Власов, Н. Ф. Гончаров. – Домодедово, 1997;
- История полиции России. Исторический очерк и основные документы [Текст]: учебное пособие / под ред. Курицына В. М. – М., 2001;
- История органов внутренних дел дореволюционной России [Текст]: учебное пособие / под ред. Р. С. Мулукаева. - М., 1984. (В спец. библиотеке);
- Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел [Текст]: учебник для ВУЗов. / Р.С. Мулукаев, А. Я. Малыгин, А. Е. Епифанов – М.: NOTA BENE Медиа Трейд Компания,2005;
- Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. – нач. XX в.). [Текст]. – Ниж. Новгород, 1993;
- Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. [Текст]. – М.,1996;
- Рыбников В. В. История правоохранительных органов Отечества [Текст]: учебное пособие / В.В. Рыбников, Г.В. Алексушин. – М. : Щит-М, 2008.
[1] Федоров К. Г., Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. Ростов-на-Дону, 1976. С. 8.
[2] Ключевский В. О. Курс русской истории. Ч. III. под ред. В. Л. Янина. М., 1988. С. 140.
[3] Малыгин Т. Опыт исторического исследования и описания старинных судебных мест Российского государства. СПб., 1803. С. 9, 10.
[4] Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел [Текст]: учебник для ВУЗов. / Р.С. Мулукаев, А. Я. Малыгин, А. Е. Епифанов – М.: NOTA BENE Медиа Трейд Компания,2005. С. 11.