Основные направления реорганизации и деятельности правоохранительных органов в XVII в.

Последствия «смутного времени» требовали создания твердо» власти на местах. Был введен институт воевод как основного звена местного са­моуправления.

В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воево­ды, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем[1]. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу по­лучали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

С введением в начале XVII в. воеводского правления су­дебные и полицейские обязанности земских выборных переходят к воево­де. Выборные земские органы сохранялись только на Севере, а также дворцовых и черных крестьянских волостях. Уголовные дела по-прежнему находились в ведении губного старосты. В XVII в. он становится вторым лицом в уезде после воеводы. Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и находились в подчинении тоге приказа, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Воеводе подчинялись дьяки и подьячие. Из этих лиц формируется приказ­ная изба, дела в которой делились на повытья (сферы деятельности). Осуществлением дознания и Следствия занималось судное повытье[2].

Полномочия воеводы определялись наказами, которые их обязывали охранять безопасность и благочиние, то есть пресекать преступления, про­водить противопожарные мероприятия, охранять общественную нравст­венность (пресечение распутства, запрещенных игр и т.д.), разыскивать беглых, пресекать корчемство и осуществлять правосудие.

Продолжал существовать институт губных старост. В их ведении на­ходились не только разбойные дела, но и множество других преступлений, не связанных с разбоем и татьбой: душегубство, поджоги, совращение из православия, изнасилование, непочтение к родителям и т.д.

Таким образом, полномочия воевод и губных старост становятся од­нородными. Часть территории государства находилась под властью вое­вод, а часть - под властью губных старост. В некоторых случаях на одной и той же территории присутствовали и губной староста и воевода.

В середине XVII в. обостряются противоречия во всех сферах общественной жизни, и на смену сословно-представительной монархии прихо­дит монархия абсолютная. Важной вехой данного периода было принятие в 1649 г. Соборного уложения, которое оставалось основным источником права в России и на протяжении всего XVIII в. В Уложении закреплялись и нормы административно-полицейского права, о чем свидетельствуют следующие главы: «О проезжих грамотах в иные государства», «Суд о крестьянах», «О разбойных и татинных делах», «Указ о корчмах» и другие. Соборное уложение подтвердило компетенцию губных органов, а также Разбойного приказа как руководящего органа борьбы с преступностью, но компетенция, штат и структура этих органов определены так и не были.

Вслед за принятием Соборного уложения 6 апреля 1649 г. был обна­родован Наказ о градском благочинии - по сути, первый нормативный акт, посвященный исключительно полицейским функциям государства. Наказ обязывал Ивана Андреевича Новикова и подьячего Викулу Папова объез­жать Белый город «для бережения от огня и ото всякого воровства». Под­тверждались обязанности решеточных приказчиков, которые должны были пресекать хулиганство, воровство, грабежи и корчемство. Хотя это был индивидуальный акт (то есть был адресован конкретным лицам), он был постепенно распространен на крупные города страны.

Роль государственных органов в осуществлении полицейского кон­троля существенно возрастает по мере усложнения общественной жиз­ни и в связи с тем, что преступление стало рассматриваться как деяние, нарушавшее интересы государства и установленный правопорядок. В Соборном Уложении 1649 г. впервые в. истории русского законода­тельства четко регламентируется ответственность за нарушение поряд­ка в общественных местах. Слова «безчиние» и «безчинство» применя­ются к лицам, нарушающим порядок в церкви и на царском дворе. Со­держание полицейских функций государства расширяется, важнейшей составляющей становятся надзор и ограничение передвижения населе­ния. В главе XVIII Уложения «О проезжих грамотах для служилых лю­дей Сибири и нижней Волги и проезжих грамот для иностранцев» впер­вые было закреплено требование о наличии удостоверения личности. В конце XVII в. ограничивается право передвижения свободного насе­ления. Царские Указы 1684 г. и 1686 г. запрещали проживать в Москве без «поручных записей».

В Наказе о градском благочинии 1649 г. впервые появля­ется термин, обозначающий общественный порядок в узком смысле («благочиние» - добрый порядок, от «благо» -добро, «чин» - порядок). В Наказах московским объезжим головам (1667 и 1675 гг.) и воеводам, направляемым в другие города, говорилось об их обязанности поддер­жания «общего спокойствия, тишины и безопасности», «строжайшего благочиния и порядка», «благочиния и общей безопасности», «градско­го и сельского благочиния».

Были введены должности «объезжих голов», ответственных за обеспечение наружного надзора и порядка на улицах и площадях. Объезжие головы били дубьем и батогами непослушных обывателей за различные нарушения и неисполнение их распоряжений, а задержанных сажали в чуланы и ледники. Объезжие головы назнача­лись в съезжие дворы Разрядным приказом и ему же были подотчетны. В Наказе о градском благочинии и Наказах московским объезжим голо­вам говорилось об их обязанностях по контролю над решеточными при­казчиками, уличными сторожами, стрельцами, которые должны были обеспечивать в городах «общее спокойствие», а также требовалось, что­бы «во всех улицах и по переулкам в день и в ночь ходить и беречь на­крепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу... и иного какого воровства... не было».

В помощь им давались подьячие, решеточные приказчики, прикомандировы­вались стрельцы и другие военнослужащие, расквартированные в городе, а от местного населения выставлялись сторожа. Объезжие головы в Москве назначались царскими указами или боярскими приговорами, в периферий­ных городах - воеводскими распоряжениями. За порядком на улицах, рын­ках, площадях, корчмах и других общественных местах наблюдали низшие слу­жащие назывались земскими ярыжками: они носили красное и зеленое или иного особого цвета платье с нашивкою на груди двух букв: «3» и «Я». Основная их деятельность состояла в следующем: когда государь или его двор куда-либо в городе «шествие имели» или был крестный ход или какое-либо торжество, то ярыжки, идя впереди с метлами и лопата­ми, очищали и «просторили» путь. Если же где-то происходила ссора, шум и драка, то они могли беспрепятственно задерживать, брать под стражу и отводить в свой приказ[3].

Таким образом, во второй половине XVII в. законода­тельно были закреплены меры по обеспечению общественного порядка.

В 1661 г. воеводское управление в уездах было отменено и вся власть перешла к губным старостам. В 1667 г. правительство восстановило институт сыщиков, которые становились начальниками губных старост в административном отношении. В 1679 г. губное правление отменили и восстановили воеводское, а в 1684 г. губные органы были восстановлены вновь.

В самом конце XVII в. институт губных старост был окончательно упразднен, а их полномочия переданы воеводам. Происходит и изменение приоритетов деятельности органов правопорядка. Большее внимание стало уделяться мерам по предупреждению преступлений - поддержанию пас­портного режима и борьбе с беглыми (побег, сам по себе являясь противо­правным деянием, влиял на уровень всей преступности в государстве), но все же главное место в работе этих органов уделялось расследованию уже совершенных общеуголовных преступлений.

После упразднения института губных старост и передачи их полно­мочий воеводам произошел рост количества беглых крестьян, и правитель­ство вынуждено было адекватно на это реагировать. 2 марта 1683 г. при­нимается Наказ сыщикам беглых крестьян и холопов, а 23 марта 1698 г. -Указ о посылке сыщиков во все города для сыска беглых крестьян и холо­пов и наложении взысканий за держание беглых и за сопротивление их сыску. Для розыска беглых крестьян из дворян рекрутировались сыщики, власть которых распространялась на территорию одного или нескольких уездов. Сыщикам предоставлялись широкие полномочия, включая рассле­дование татебных, разбойных и убийственных дел.

В XVII в. продолжали действовать и центральные органы правопо­рядка - приказы. Указом 1681 г. разбойные, убийственные и татийные дела из Земского приказа были переданы в Разбойный приказ. С 1682 г. он стал именоваться Разбойным сыскным приказом, а год спустя просто Сыскным.

Функции политической полиции до XVII в. также осуществляли центральные и местные органы власти. Однако с начала XVII в. полити­ческому сыску придается особое значение. Дела по ним выделяются из общей массы уголовных дел. Политические или государственные пре­ступления стали называться «Слово и Дело государево», что своему пер­воначальному смыслу означало дело о словесном оскорблении царя. Первые документы с употреблением этой печально знаменитой фразы датированы 1622 г. и касаются угрозы перерезать горло царю, опромет­чиво вырвавшейся у одного казака. Вскоре «Слово и Дело» приобрело более широкое значение. В этот период все дела, касавшиеся государ­ственных интересов, были «государевыми делами». К данному роду пре­ступлений, т. е. действиям и умыслам, направленным против царя и государственного порядка самодержавной России, в конце XVI в. были отнесены крамола и сдача города неприятелю. К виновным в основном применялась смертная казнь или членовредительные наказания. Каж­дый, кому становилось известно о злых умыслах по отношению к царю, оскорблении царского имени, государственной измене и т. д., обязан был под страхом смертной казни донести об этом властям, выкрикнув фразу: «Слово и дело Государево». В то же время Соборное Уложение предус­матривало строгое наказание тех, кто заявлял «Слово и Дело» без долж­ных оснований. Круг государственных преступлений был очерчен вто­рой главой Уложения. Наиболее серьезными преступлениями считались покушение на жизнь царя и заговор с целью «московским государством завладеть и государем быть». По-прежнему карались также те, кто «не­другу город сдаст изменою» или «в городы примет из иных государств зарубежных людей для измены же». Привлеченные к следствию по «Сло­ву и Делу», в том числе и доносчики, заключались в тюрьму для выясне­ния истины и подвергались пыткам. Для принятия окончательного ре­шения подследственных, как правило, пересылали в Москву, где рас­смотрение дел происходило в Разрядном, Разбойном, Стрелецком и др. приказах. Итоги следствия докладывались царю или в Приказ тайных дел.

Приказ тайных дел сначала выполнял роль личной канцелярии царя, т. е. органа, позволявшего ему при решении важнейших государствен­ных дел обходиться без Боярской Думы. Еще в начале правления у царя Алексея Михайловича имелось несколько подъячих из Приказа Боль­шого дворца для личной переписки, которые в конце 1654 г.- начале 1655 г. были организованы в Приказ тайных дел[4]. Первоначально им за­ведовал тайный дьяк, при котором находилось 5-6 подьячих, к середине XVIII в. во главе его стояла дьячая коллегия (тайный дьяк, дьяки Чело­битного и Стрелецкого приказов, 15 подьячих). Основной функцией Приказа тайных дел был контроль за деятельностью приказов. Он мог носить явный характер и проявляться в истребовании для «ведома» (кон­троля) различных дел, сведений, отчетности из других приказов, в про­верке приказного делопроизводства при участии царя. Тайный контроль заключался в направлении подьячих приказа с секретным наказом о на­блюдении за теми послами и воеводами, которые «много чинять не к чести своего государя», или воеводами, допускавшими «много неправд... над ратными людьми». Известной формой контроля за государственным аппаратом (как приказами, так и воеводами) было рассмотрение Прика­зом челобитных, поданных лично царю. По царскому указу дело, минуя Боярскую Думу, разрешалось в Приказе тайных дел или передавалось для исполнения в какой-либо другой приказ.

Важнейшей функцией рассматриваемого органа являлся контроль за розыском (следствием) по деяниям, направленным против существу­ющего строя, непосредственно против царя. Например, Приказ прини­мал участие в следствии по делу Степана Разина и его сподвижников. Приказ тайных дел помещался в царском дворе, и царь часто бывал в нем. Здесь у него был стол с письменным прибором, он принимал учас­тие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, рассматри­вал дела. Возглавлявшие Приказ дьяки пользовались большим влияни­ем в государственных делах. И хотя Приказ был упразднен в 1676 г., он по праву может считаться родоначальником органов политического сыска в Русском государстве.

С введением воеводского управления постепенно по мере упадка губных учреждений воеводы дьяки и подьячие сосредоточивают административно-полицейские функции.

Приказно-воеводское управление, оказалось не эффективно: государству так и не удалось отойти от практики «кормлений».

XVII в. был веком расцвета и падения приказной системы управления.

Единый правоохранительного аппарат так и не был создан т. к. функции приказов пересекались и дублировались, приказы действовали разрозненно и не составляли единый аппарат.

Любое государство при зарождении и развитии нуждается в охране общественного порядка, обеспечении внутренней безопасности, принуждении к исполнению правовых велений.

В Киевской Руси и удельных княжествах отсутствовали не только собст­венно полицейские учреждения, но и государственные органы, на которые бы преимущественно возлагалась функция поддержания общественной безо­пасности.

По мере необходимости От имени князя выполняли пра­воохранительные функции дружин­ники с помощниками и слугами: творили суд и расправу, собирали торговые и судебные пошлины, вели переговоры с другими стра­нами.

Охранительные функции еще не были дифференцированы, в силу чего один и тот же орган государства выступал и в роли полиции (розыск, расследование), и в качестве суда (вынесение решений), и как исполнитель своих же «приговоров».

Самой широкой компетенцией обладали уполно­моченные представители князя на местах — наместники и волос­тели. Эти должностные лица и их подчиненные содержались за счет натуральных и денежных сборов с населения (отправля­лись «на корм»). Одной из причин появления первого свода отечественного законодательства, явилась необходимость определения правовых и материальных вопросов деятельности администрации.

В кон­це XIV в. — XV в. административно-полицейские функции возлагались на кня­жеских и боярских слуг — тиунов, посадников, дворских. Завершение объединения Руси в конце XV в. привело к необходимости создания системы профессиональ­ных правоохранительных учреждений, деятельность и права ко­торых регламентировал первый свод законов на Руси - Судебник Ивана III, принятый в 1497 г. Судебник 1497 г. упоминает уже различных служителей, выполняющих ад­министративно-полицейские функции: недельщики, доводчики, праведчики, дьяки и др.

Сколько-нибудь четко выраженная специализация на выполнение преимущественно полицейских и ка­рательных функций (в смысле приведения в исполнение уголовных наказаний) обозначилась в XVI в. с созданием приказов — цент­ральных органов отраслевого государственного управления — и таких местных органов, как земские и губные избы.  Согласно Соборному Уло­жению 1649 г., закрепившему ранее сложившуюся практику, в губ­ные  старосты  принимались дворяне  «добрые  и  прожиточные» по старости или по болезни, уволенные со службы. Таким образом, государство сознательно консервирует общинные начала, привлекая для охраны правопорядка людей зажиточных и образованных.

Во второй половине XVI в. начало вводиться воеводское управ­ление. Этот процесс характеризовался распространением от пери­ферии (пограничные города) к центру. Постепенно по мере упадка губных учреждений воеводы и их помощники дьяки и подьячие сосредоточивают все большую власть, в том числе и административно-полицейские функции.

Несмотря на введение приказов единый сплоченный правоохранительного аппарат так и не был создан т. к. функции приказов пересекались и дублировались,  служащие приказов выполняли много посторонних функций, не было четкого разграничения компетенции, приказы действовали разрозненно и не составляли единый аппарат. Система правоохранительных органов с трудом сдерживала натиск народного недовольства, что предопределяло необходимость тотальной реорганизации указанных структур.

Таким образом, в период с IX — XVII вв. происходит зарождение и развитие органов, осуществлявших полицейские функции, а также заложены основы полицейского законодательства. Однако отсутствие четкой регламентации компетенции и функций органов, исполнявших полицейские обязанности и отсутствия гарантий в области со­циального обеспечения административно-полицейской деятельности создавали трудности, которые государство должно было разрешить на новом этапе исторического развития.

Несмотря на указанные препятствия, вполне определились направления преобразовательной деятельности для перехода к регулярной полиции:

• перейти от уголовной полиции по наиболее важным делам к специали­зированным учреждениям с широкими полномочиями в области охраны по­рядка и безопасности подданных;
• руководителями таких учреждений поставить назначаемых правитель­ством чиновных людей, освобожденных от обязанностей осуществлять об­щее территориальное управление.

Литература

1. Власов В. И. Гончаров Н. Ф. Организация розыска преступников в России в IX – XX веках [Текст]: Монография в 2-х частях. Ч. I. / В. И. Власов, Н. Ф. Гончаров. – Домодедово, 1997;
2. История полиции России. Исторический очерк и основные документы [Текст]: учебное пособие / под ред. Курицына В. М. – М., 2001;
3. История органов внутренних дел дореволюционной России [Текст]: учебное пособие / под ред. Р. С. Мулукаева. - М., 1984. (В спец. библиотеке);
4. Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел [Текст]: учебник для ВУЗов. / Р.С. Мулукаев, А. Я. Малыгин, А. Е. Епифанов – М.: NOTA BENE Медиа Трейд Компания,2005;
5. Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. – нач. XX в.). [Текст]. – Ниж. Новгород, 1993;
6. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. [Текст]. – М.,1996;
7. Рыбников В. В. История правоохранительных органов Отечества [Текст]: учебное пособие / В.В. Рыбников, Г.В. Алексушин. – М. : Щит-М, 2008.

[1] Федоров К. Г., Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. Ростов-на-Дону, 1976. С. 8.

[2] Ключевский В. О. Курс русской истории. Ч. III. под ред. В. Л. Янина. М., 1988. С. 140.

[3] Малыгин Т. Опыт исторического исследования и описания старинных судебных мест Российского государства. СПб., 1803. С. 9, 10.

[4] Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел [Текст]: учебник для ВУЗов. / Р.С. Мулукаев, А. Я. Малыгин, А. Е. Епифанов – М.: NOTA BENE Медиа Трейд Компания,2005. С. 11.