Незаконная миграция в международно-правовых актах и законодательстве зарубежных стран

Принимая во внимание тот факт, что решение проблем, связанных с незаконной миграцией в отдельно взятом государстве, малоэффективно и порой не возможно, а также учитывая сравнительно небольшой опыт регулирования внешних миграционных процессов в России, разумно в нашем случае прибегнуть к международному опыту работы в сфере регулирования миграционных потоков и борьбы с незаконной миграцией.

Как уже говорилось выше, в настоящее время в международно-правовых документах не встречается конкретных определений понятия «незаконная миграция». Поэтому рассмотрим и проанализируем смежные с ним понятия, такие, как «незаконный мигрант», «незаконный въезд», «незаконный выезд» и т. п., которые нашли свое определение в международно-правовых актах.

В статье 1 Соглашения о сотрудничестве государств–участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной ми­грацией от 6 марта 1998г.[1] к незаконным мигрантам отнесены граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушив­шие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проез­да через территории сторон Соглашения, а также граждане Сто­рон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством.

Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху[2], дополняющий Конвенцию ООН против транс­национальной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.[3], определяет незаконный ввоз мигрантов как обеспече­ние, с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финан­совой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в ка­кое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Под незаконным въездом для целей Протокола понимается пересечение границ без соблюдения необходимых требований для за­конного въезда в принимающее государство (статья 3).

Конвенция об учреждении Европейской полицейской организации (Европола) от 18 июля 1995 г., основанная на статье К.З Договора о Европейском Союзе[4], содержит определение неза­конного ввоза иммигрантов. Незаконный ввоз иммигрантов озна­чает деятельность, умышленно предназначенную для облегчения, с целью получения финансовой выгоды, въезда, нахождения или занятости на территории государств-членов Европейского Сою­за, вопреки правилам и условиям, применяемым в государствах-членах (приложение, на которое ссылается статья 2 Конвенции).

В работе Международной конференции по вопросам народонаселения и развития, а также Региональной конференции по проблемам беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах использовалось следующее определение: «незаконные мигранты – это лица, которые находятся в неопределенном  положении  и  которые  не  отвечают  требованиям           в  отношении  въезда,  пребывания  или   осуществления   экономической

деятельности, устанавливаемым государством, в котором они находятся. Термин «незаконные мигранты» используется без ущерба для определения статуса «беженца»[5].

Приведенные определения незаконной ми­грации и смежных с ним понятий в международно-правовых актах, как и в российской нормативной базе, имеют те же существенные недос­татки – неполноту, несовершенство формулировок, которые подробно были рассмотрены в первом параграфе. Анализ этих определений позволил  уточнить содержание понятия незаконной миграции применительно к российскому законодательству).

Поскольку важнейшими предпосылками роста незаконной миграции в России является социально-экономическая ситуация в странах СНГ и «прозрачность» российских границ с этими странами, сотрудничество в рамках СНГ является одним из решающих направлений противодействия незаконной миграции. Основой взаимодействия стран СНГ в сфере противодействия незаконной миграции является «Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» и принятое Советом глав государств СНГ решение от 26 августа 2005 г. «О программе сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006–2008 годы». Этим соглашением предусмотрено сотрудничество стран СНГ в сфере иммиграционного контроля, учета незаконных мигрантов, выработки механизмов депортации, подготовки и повышения квалификации сотрудников соответствующих органов и обмена информацией.

Данное Соглашение значительно продвинуло страны СНГ в объединении их усилий в борьбе с незаконной миграцией. Вытекающее из указанного соглашения определение незаконной миграции большей частью совпадает с определением незаконной миграции, содержащимся в диспозиции ч. 1 ст. 322¹ УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за организацию незаконной миграции. Однако проблема в том, что предусмотренное Соглашением сотрудничество стран в направлении гармонизации национальных законодательств вызывает определенные трудности и занимает длительный период. Остается нерешенной проблема сводимости и сравнимости информации.

В ходе исследования миграционного законодательства ряда стран было установлено, что все они ориентированны на воспрещение не­легальной миграции и имеют разное толкование сущности понятий «иммигрант», «беженец» и др. Так, в США иммигрантами считают «иностранцев, допущенных на законных основаниях с целью посто­янного проживания в стране», причем понятия «иммигрант» и «беженец» часто взаимозаменяемы; в ФРГ это «лица, пересекающие границу с намерением устроиться в стране»; в Японии – «национальные граждане и иностранцы, приезжающие из-за границы» и др.

По данным ООН, большинство стран выступает за сохранение существующего уровня иммиграции, более 30 % за снижение, 5 % за увеличение. В отношении эмиграции: за существующий уровень эмиграции высказались 2/3, за его сокращение 20 %, за увеличение 4 %.

Иностранные миграционные системы подразделяют на три основ­ные типы моделей:международная, американская, общеевропейская.

Модель международной миграционной системы с 1951 г. реа-лизовывалась Межправительственным комитетом по миграции, а с 1989 г. – Международной организацией по миграции (MOM) для достижения следующих основных целей деятельности: (управленческой)сотрудничество между странами в области миграции, (правовой)противодействие незаконной миграции, (обеспечивающей)помощь в перемещении и обустройстве вынужденных мигрантов, (информационной)информационное обеспечение миграционных процессов. Для реализации целевой политики MOM располагает потенциалом 91 государства-члена, 36 стран–наблюдателей, а также потребностями примерно 130 млн человек (по данным 2002 г.), проживающих вне стран своего происхождения.

Модель миграционной системы США является наиболее праг­матичной, препятствуя притоку в страну нежелательных иммигран­тов и стимулируя въезд беженцев, прием и обустройство которых потенциально может быть полезным экономике, социальной ин­фраструктуре, внешней политике и др. В последние десятилетия в американской модели доминирует переселение беженцев из стран первого временного убежища в США и содействие их интеграции в американское общество. Выступая в качестве финансового доно­ра ряда международных организаций – УВКБ ООН, MOM, Красно­го Креста – США располагают наибольшим количеством беженцев, переселяемых в третьи страны. Поэтому проблемы беженцев и прав человека являются особым объектом деятельности Комиссии по международным отношениям и юриспруденции Конгресса.

Модель общеевропейской миграционной системы функциони­рует с целью регулирования западноевропейскими государствами въезда иностранцев в страны ЕС и создания благоприятных социально-экономических условий, прежде всего в восточноевропейских странах, препятствующих оттоку мигрантов.

С образованием шенгенского визового пространства существен­но облегчилось перемещение визовых эмигрантов внутри стран ЕС, а также ускоренная, в течение месяца, высылка из этих стран эмигрантов, признанных по каким-либо основаниям «нежелатель­ными». Миграционная система России, занимающая третье место в мире по числу въез­жающих мигрантов после США и ФРГ, активно взаимодействует с миграционными системами Бельгии, Финляндии, ФРГ, Швеции и др., где введены квоты на временную работу российских ученых и преподавателей в научных центрах и высших учебных заведениях, с обязательным их возвра­щением в свою страну.

Вместе с тем межгосударственное согласование процедуры вы­езда на работу в ЕС странами иммиграции рассматривается как усиление полицейского нажима, вызывающего появление новых нелегальных каналов трудовой миграции, транзитную миграцию через СНГ и восточноевропейские страны граждан Афганистана, Вьетнама, Китая, Индии, Пакистана и др.

Характерной для европейской миграционной модели является германская модель, сочетающая прием и интеграцию переселяющихся этнических немцев с приемом и временным обустройством беженцев. Поэтому с целью учета и возможного использования миграционной системой России их приемлемого опыта для осуществления межсистемного, срав­нительно-правового анализа возможностей отечественной и иностранных миграционных систем представляется целесообразным более подробно остановиться на рассмотрении класси­ческих моделей миграционных систем США, Франции и ФРГ.

Современная миграционная система США является моделью страны классической иммиграции, заложившей основу современной эт­нической и национальной структуры населения, в которой имми­гранты традиционно вносят наибольший социально-экономиче­ский вклад[6]. В ее основе лежат экономические причины, диктовавшие необходимость ограничения въезда для одних категорий переселенцев и поощрения других, обусловившие потребность в предпринимателях, способных умножать национальные богатства. Так, иммиграционное законодательство США изначально и до настоящего времени запрещает въезд в страну умственно отсталым, умалишенным, преступникам и людям, могущими стать обузой общества.

Избирательная направленность миграционной политики США выражается также во введении «национальных квот» по странам, предпочитающим иммигрантов из Европы и постоянно перекрывающим возможности для въезда в США выходцам из Азии, с установлением их определенной ежегодной въездной квоты. Вместе с тем льготный режим получения статуса постоянного жителя США традиционно распространяется на прямых родственников граждан США и политических иммигрантов.

Функционирование миграционной системы США базируется на принимаемых Конгрессом страны законах и создаваемых судебной практикой прецедентах. На их основе государственные иммиграционные структуры периодически совершенствуют подсистему миграционного права.

Основным правовым актом является Закон об иммиграции (1990 г.), обеспечивающий поддержку традиции содействия воссоединению семей и увеличение в иммиграционном потоке доли высококвалифицированных специалистов для удовлетворения экономических потребностей страны. В 1990–2003 гг. в США пе­реселилось 15 млн иммигрантов, которые сыграли важную роль в обеспечении экономического роста страны[7].

Особенностью иммиграционного права в США является введе­ние статуса «временно защищенного» лица, означающее, что иностранец не может быть депортирован в свою страну, если там идетвойна, произошло стихийное бедствие или сложилась иная чрезвычайная ситуация. В этой связи иностранцы, получившие такой статус, могут находиться в США и иметь право на трудоустройство до тех пор, пока Министерство юстиции не определит благопри­ятные для возвращения на родину условия.

Следующим по значимости правового регулирования является процесс незаконной миграциив США. На уровне миграционного законодательства проблема нелегальной иммиграции решается с принятием первых иммиграционных законов (1921, 1924, 1929 г.), резко ограничивших миграционные потоки в страну, особенно из Азии и Африки.

В миграционной системе США иностранцы по правовому статусу делятся на категории: неиммигранты,которым разрешено временное пребывание на территории США; легальные иммигранты,постоянные жители стра­ны; нелегальные иммигранты,нелегальные иностранцы. При этом неиммигранты и иммигранты различаются характером полученного ими разрешения на пребывание в стране, соответственно, на временной и постоянной основе. В то же время нелегальными имми­грантами считаются иностранцы, находящиеся в США в нарушение иммиграционного законодательства: нелегально пересекшие гра­ницу без прохождения иммиграционного контроля; въехавшие ле­гально, но оставшиеся в США дольше разрешенного срока; въехав­шие легально, но нарушившие условия неиммиграционного статуса, работая по найму без соответствующего разрешения; проникшие на территорию США по подложным документам; не имеющие пра­ва на въезд в США и въехавшие в результате сокрытия информации (депортированные и вернувшиеся ранее разрешенного времени).

Для повышения эффективности борьбы с незаконной иммиграци­ей и занятостью иностранцев приняты федеральные законы, ограни­чивающие въезд в США некоторых категорий иностранцев, особенно после событий 11 сентября 2001 г., ориентированные на обеспечение надежной внутренней безопасности путем своевременного пресече­ния незаконного въезда иностранцев, их немедленную депортацию, ужесточение санкций за незаконную занятость мигрантов и др.

Закон о реформе и контроле за иммиграцией (1986 г.) также ужесточил требования к американским ра­ботодателям, использующим труд нелегальных иммигрантов. Согласно этому закону работодатели несут ответственность за наличие у иммигрантов оформленного разрешения на работу, на­чиная от наложения гражданских взысканий, привлечения к адми­нистративной ответственности, вплоть до преследования в уголов­ном порядке.

Основными санкциями за нарушения иммиграционных законов являются: депортация, наказания в виде штрафов и лишения сво­боды от шести месяцев до двух лет в случае повторных нарушений, запрет на въезд в будущем.

С 1 апреля 1997 г. предусмотрена ускоренная депортация неза­конно въехавших иностранцев (в судебном порядке, и без пересмотра приня­того решения). Иностранцы могут также быть немедленно депортиро­ваны при въезде в США по многократной визе при превышении срока предыдущего пребывания хотя бы на один день с лишением их права получения разрешения на въезд в страну в ближайшие пять лет (при нарушении срока пребывания на 12 месяцев и более – в течение десяти лет).

За незаконный наем иностранцев работодатели подвергаются штрафам: 250–2000 долларов за каждого иностранца, не имеюще­го разрешения на трудоустройство; 2000–5000 долларов за каждого незаконно работающего при повторном нарушении работодателем действующего порядка трудоустройства иностранцев; 3000–10000 долларов за каждого незаконно трудоустроенного иностранца при неоднократных нарушениях действующего законодательства[8].

По мнению М. Л. Тюркина, весьма полезным для миграционной системы России является прецедентный характер миграционного права США при толкова­нии законодательных актов для выработки решений, что способ­ствует учету вариантов предыдущих аналогичных судебных разби­рательств (прецедентов).

Определение цели функционирования миграционной системы США является исклю­чительной компетенцией Конгресса США. Менее выраженными властными полномочиями обладает президент страны. При этом основными федеральными органами исполнительной власти в сфе­ре иммиграции с 25 ноября 2002 г., с введением Закона о внутренней безопасности госаппарата США и системы органов иммиграцион­ного контроля, являются: Бюро иммиграции и таможенного оформ­ления, Бюро таможни и защиты границы и СИН в составе Управле­ния по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте Министерства внутренней безопасности, Министерство труда (DepartmentofLabor), наделенный особыми функциями Националь­ный визовой центр (NationalVisaCenter), составляющие основные элементы подсистемы управления МС США.

Основными функциями подсистемы управления миграционной системы США яв­ляются:

1) слежение– государственные органы США по вопросам иммигра­ции в основном не оказывают услуги иностранцам, а организуют слежение за соблюдением законодательства, взаимодействуя тем самым с подсистемой права и оказывая на нее периодическое управ­ляющее воздействие.

2) международно-правовая – связана с дея­тельностью Госдепартамента США через посольства и консульства в зарубежных странах. К его ведению относится решение про­блем иностранцев, желающих въехать в США из-за рубежа, а функ­циями посольств и консульств США являются выдача въездных им­миграционных и неиммиграционных виз.

Основными функциямидеятельности Министерства труда являют­ся: вынесение решения, не лишит ли въезжающий в США мигрант рабочего места кого-либо из постоянных жителей или граждан этой страны; определение факта, не явится ли потенциальный им­мигрант обузой для общества; одобрение большинства петиций на получение «грин кард», основанных на трудоустройстве; трудовая сертификация, в процессе которой американский работодатель должен доказать, что, предпочитая иммигранта, им были предпри­няты усилия по поиску необходимого работника среди американ­цев; трудовая аттестация при рассмотрении заявок на некоторые категории неиммиграционных виз, дающих право на трудоустрой­ство, при которой работодатель подает в Министерство труда «за­явление об условиях труда» с указанием своих данных и принима­ет определенные обязательства по найму иностранца; публикация «Списка А» (перечня профессий, в которых особенно нуждается страна) и «Списка 5» (перечня избыточных профессий на амери­канском рынке труда) и др.

Прерогативой деятельности Бюро таможни и защиты границы с 30 января 2003 г. является обеспечение безопасности американ­цев и облегчение процесса пересечения границ США законопо­слушными гражданами, а также предотвращение проникновения на территорию США террористов и орудий терроризма. Это связано с устойчивой тенденцией к нарастанию потока иностранцев на территорию США; увеличением притока нелегальных трудовых мигрантов за счет расширения легального въезда иммигрантов, ту­ристов, представителей деловых кругов, родственников американ­ских граждан, иностранных студентов и др.

Так, для совершенствования патрульной службы и укрепления границы принят Закон о реформе в области борьбы с незаконной миграцией; удвоен штат мобильных отрядов пограничных патру­лей на мексиканской границе, модернизирована ее инфраструкту­ра (используются роботизированные и компьютеризированные системы слежения за незаконными мигрантами, инфракрасные установки и приборы ночного видения, специальные скрытые дат­чики, системы раннего обнаружения и спутникового оповещения о кораблях с нелегальными иммигрантами на борту, а также сред­ства фотометрической и радиоэлектронной разведки); большие средства выделяются на содержание иммиграционной полиции, постов иммиграционного контроля на границе[9].

Таким образом, можно сделать вывод, что миграционная система США обладает развитой структурой, позволяющей надежно выполнять функциональные задачи, решать первоочередную международную проблему противодействия угрозам террористов, иностранным контрабандистам, членам организованных преступных группиро­вок, торгующих людьми и др.

К концу XX в. безвизо­вый въезд в США был разрешен гражданам государств, не замеченных в нелегальном въезде в США, при условии их приезда в страну на срок не более 90 дней. Упрощенный порядок посещения США существует для канадцев, мексиканцев и жителей других близлежащих государств.

Нелегальный ввоз в страну иностранцев, расшатывая устои аме- риканского законодательства, угрожает национальной безопасно­сти, ибо глобализация экономики, дестабилизация миграционной ситуации во многих странах мира увеличивают миграционные пото­ки в США. Этому способствует коррумпированность властных струк­тур, порождающих безнаказанную деятельность международных контрабандистских организаций, наживающихся на рабстве, плате за перемещение мигрантов, трафике, подделке документов и др.

С 1997 г. иммиграционная деятельность в США осуществля­ется в рамках единой Национальной стратегии против нелегального ввоза мигрантов на внешнем и внутреннем уровне, а в 2002–2003 гг. иммиграционная деятельность вошла в систему внут­ренней безопасности страны.

Необходимо обратить внимание на то, что в США возможности для противодействия нелегальному ввозу ми­грантов определяются деятельностью 40 международных предста­вительств. К их основным функциям относятся: профессиональное обучение сотрудников правоохранительных органов; установление и поддержание связей с официальными властями стран-поставщи­ков для пресечения нелегального перемещения мигрантов; развитие информационной базы для повышения эффективности уголовного преследования контрабандистов в США и странах-поставщиках; создание системы взаимопомощи между странами-поставщиками и представителями правоохранительных органов для расследований и уголовного преследования контрабандистов; обслуживание клиен­тов через Национальные центры обслуживания, информационные офисы; иммиграционные и таможенные расследования; обеспече­ние безопасности окружающей среды.

По данным недавнего опроса, американцы устали от мигрантов: 49 % жителей США считают, что надо лучше защищать границу, высылать нелегальных иммигрантов, лишить их льгот и пособий. По данным опроса телекомпании ABC, 56 % американцев считают, что нелегалы не помогают, а лишь ухудшают ситуацию в США (противоположного мнения придерживаются 34 %)[10].

В 2007 году конгресс США отверг предложенный президентом проект закона об иммиграции, в котором предусматривалась программа широкой миграционной амнистии «Временный работник», а также предлагалось ужесточить правила в сторону ассимиляции, т. е. к мигрантам должны были предъявляться более жесткие языковые и культурные требования.

Таким образом, основными тенденциями развития миграционной системы США являются: содей­ствие национальной безопасности страны от угрозы терроризма, противодействие незаконной миграции; усиление администра­тивно-правового воздействия на американских работодателей, использующих труд незаконных мигрантов; расширение сфер дея­тельности федеральных органов власти для системного подхода к решению миграционных проблем; совершенствование систем и средств информационного обеспечения деятельности миграци­онных структур; ориентированность иммиграционного законода­тельства страны на обеспечение эффективности функционирова­ния миграционной системы; интеграция миграционной системы США в международную миграционную систему.

Вопросы въезда иммигрантов в ФРГ в основ­ном регулируются Законом об иммиграции от 1 января 1990 г., кото­рый способствует интеграции прибывших в ФРГ иностранцев и вместе с тем ограничивает приток иностранцев, прибывающих в страну не из стран ЕС. Согласно этому Закону иностранцы второго и третьего поколения, родившиеся в ФРГ, по достижении 23-летнего возраста могут претендовать на получе­ние германского гражданства (отказ возможен в случае совершения преступления)[11]. В ФРГ не приветствуется двойное гражданство, а предпосылкой для получения гражданства ФРГ является возможность обеспечить определенный уровень жизни и наличие жилой площади. В со­ответствии с Конституцией страны автоматически получают граж­данство в ФРГ этнические эмигранты, немцы по национальности.

Иммигранты обеспечивают положительный общий прирост на­селения ФРГ и компенсируют отрицательный его есте­ственный прирост. Въезд в страну согласно Правилам зеленой карты осуществляется путем интеграции в экономику специа­листов по информационным системам и по программе воссоединения семей для иностранных граждан и др.

Правовое регулирование иммиграционного процессаосуществляется в форме двусторонних межправительственных договоров, дающих возможность иностранцам на долгосрочное и ограниченное пребы­вание в ФРГ для работы или учебы.

В ходе изучения научных работ, посвященных рассмотрению миграционного законодательства ФРГ, было установлено, что разрешение на проживание имеют иностранцы, временно находящиеся в ФРГ для получения образования, туристы, спортсмены и др.; трудоустроиться в стране иностранец может только с разрешения Министерства труда при получении заявки (контракта) от фирмы-нанимателя; при этом не допускается дискриминации работающих иностранцев. Получение разреше­ния на пребывание в ФРГ не нужно для граждан стран ЕС.

Правовое регулирование процессов пребывания, трудоустройства и предоставления политического убежища вФРГ определяется основными документами: Женевской конвенцией 1951 г., Нью-Йоркским прото­колом 1967 г.; Конституцией ФРГ, по которой не все мигрирующие в страну лица могут претендовать на получение статуса беженцев, так как граничащие с ней страны считаются безопасными; Законом «О процедуре предоставления убежища» от 16 июля 1992 г. (с изм. от 1 июля 1993 г.); Законом от 22 июля 1969 г. «О въезде и пребыва­нии на территории ФРГ граждан государств-членов ЕЭС» (с изм. от 27 апреля 1993 г.); Законом от 9 июля 1990 г. «О новом регулирова­нии прав иностранцев»; постановлением от 2 марта 1971 г. «О выда­че разрешения на работу лицам, не являющимся гражданами ФРГ» (в ред. от 12 сентября 1980 г.); постановлением от 18 декабря 1990 г. «О реализации Закона об иностранцах»; Шенгенским соглашением, Дублинской конвенцией и др.

Для проживания в ФРГ иностранец обязан иметь документ, свиде­тельствующий о его праве на проживание. Вместе с тем установленные немецким законодательством правила получения разрешения на пребывание существенно различаются для граждан ЕС и для иностранцев из третьих стран. Иностранные граждане ЕС и члены их се­мей получают в ФРГ особый вид разрешения на пребывание, которое носит чисто уведомительный характер, что соответствует междуна­родным договоренностям о свободе передвижения в рамках ЕС.

По Закону об иностранцах от 09 июля 1990 г. (§ 15, 27–28, 30) для иностранцев третьих стран, не входящих в ЕС, предусматриваются четыре вида такого разрешения: вид на жительство, право на проживание, ограниченное разрешение на пребывание и право на проживание для вынужденных мигрантов.

Правоотношения в миграционной системе ФРГ предусматривают, что практически все категории иммигрантов имеют право обращения в суд, будучи ущемленными властями: для судебного разбирательства им предостав­ляется убежище на срок до двух лет, запрещается их выдворение, а су­дебные издержки оплачиваются государством. Причем социальная помощь иммигрантам оказывается как правительственными учреж­дениями, так и неправительственными организациями и ассоциация­ми, располагающими в стране разветвленной системой помощи.

Правовое регулирование процесса трудовой миграциив миграционной системе ФРГ связано с отменой с 1991 г. запрета на работу для иностранцев из стран, не входящих в ЕС, принятием межправительственных дву­сторонних соглашений, регулирующих использование сезонных и Проектных работников для выполнения определенного вида услуг, а также гостевых работников.

Соглашения по проектным работникам предполагают, что ино­странная компания заключает с местной компанией контракт на выполнение особого вида работ с привлечением своих работников без членов их семей. Соглашения о занятости гостевых работников предусматривают, что в ходе обмена гостевыми работниками они могут при выезде из своей страны повысить свою квалификацию в знании языка, что практически не влияет на местный рынок труда.

Структуру современной миграционной системы ФРГ составляют федеральные ор­ганы, регулирующие правоотношения по проблемам въезда, пре­бывания и занятости иностранных граждан в ФРГ– Федеральное министерство внутренних дел, Федеральное министерство ино­странных дел, Федеральное министерство труда и социальных дел, Федеральное ведомство по труду, Управление по делам иностран­цев, посольства и консульства ФРГ за границей, учреждения по де­лам иностранцев на федеральном и местном уровнях.

Правовое регулирование процесса вынужденных миграцийв миграционной системе ФРГ ориентировано на этнических немцев и беженцев, так что государственная политика в отношении этнических немцев основана на урав­нивании их в правах с коренными немецкими гражданами.

В ФРГ функционирует специальная система занятости по контра­ктам и гостевых работников в форме сотрудничества с 15 странами Центральной и Восточной Европы с установлением для каждой стра­ны и отрасли экономики квоты. ФРГ ежегодно принимает сотни тысяч иммигрантов и временных работников. Разрешения на работу, выдава­емые лицам, набираемым по контрактам для работы и оказания услуг, действительны два-три года. Сезонные иностранные работники в ФРГ заняты в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, сбором и переработкой фруктов и овощей сроком до 3 месяцев.

Порядок трудоустройства в ФРГ, как правило, следующий: посольства и консульства ФРГ за границей выдают визо­вые разрешения на пребывание в стране сроком на один-два года; учреждения по делам иностранцев на федеральном и местном уров­нях регистрируют прибывших в страну иностранцев; биржа труда по ходатайству фирмы выдает им разрешения на работу.

Актуальной проблемойправоотношений в современной миграционной системе ФРГ является разработка эффективных мер для противодействия процес­су незаконной трудовой иммиграции иностранных граждан.

Для совершенствования миграционной системы России на внешнем контуре ее функционирования полезно учитывать особенности техническо­го оснащения системы пограничного контроля в Федеральной по­граничной службе ФРГ. Реализуемые Федеральной пограничной полицией меры противостояния незаконным пересечениям гра­ницы направлены на количественное увеличение и качественное усиление органов охраны восточной границы за счет применения современных средств разведки и слежения (радаров, инфракрас­ных приборов, специально обученных собак, вертолетов, патруль­ных катеров и др.); совершенствование иммиграционного законо­дательства в области занятости иностранцев; создание особой 30-километровой приграничной зоны для задержания нелегальных иммигрантов; расширение прав пограничной службы по проверке документов лиц и за пределами 30-километровой пограничной зо­ны. Речь идет о системе зональной ответственности для правово­го регулирования миграционной деятельности.

Во внешнем контуре системы зональной ответственности миграционной системы ФРГ на многосторонней основе активно взаимодействует со странами происхождения, транзита и назначения незаконной миграции; участвует в разработке международных программ по предупрежде­нию и сокращению потоков незаконной иммиграции и занятости, включая согласование правил и процедур приема беженцев, визо­вую политику, установление общих правил допуска на рынок труда иностранцев из третьих стран, разносторонний обмен информа­цией с компетентными органами стран, через которые идут основ­ные потоки незаконных мигрантов.

Для борьбы с нелегальной иммиграцией в миграционной системе ФРГ реализуется комплекс санкций за контрабандную переправку нелегалов и неза­конную занятость иностранцев, а также к перевозчикам, ввозящим незаконных мигрантов по суше, воде или воздуху. Транспортная компания обязана вернуть нелегалов в их страну; в случае ее отказа на компанию может накладываться штраф; за незаконное проник­новение и пребывание в стране иностранцы наказываются лишени­ем свободы до 1 года или денежным штрафом; лица, участвующие в миграционном трафике иностранцев либо привлекающие их к наемному труду без соответствующего разрешения, наказываются денежным штрафом или лишением свободы до 3 лет; выдворение из ФРГ незаконного мигранта в страну его постоянного прожива­ния обеспечивается средствами работодателя и др.

Во внутреннем контуресистемы особо значимо информационное обеспечение миграционной системы ФРГ для непрерывного обновления статистических сведений, в том числе от жителей страны, поступающих в соответству­ющие полицейские управления о вновь приехавших лицах. Эффек­тивности информационного обмена способствуют: Закон о переписи населения, новая редакция Федерального закона об охране Конститу­ции, Закон о службе внутренней безопасности, а также Закон о Федеральной службе информации. Наличие такой законодательной базы позволило сбалансировать процессы защиты данных и их сбора.

Вместе с тем миграционное законодательство ФРГ не лишено недостатков: в миграционной системе имеются определенные каналы въезда в стра­ну для разных категорий иммигрантов, что дает возможность не­легальным мигрантам попасть в страну вполне легально. Так, пред­ставляется практически осуществимой попытка иностранца полу­чить германское убежище при воссоединении со своей семьей, не­легальном устройстве на работу, а также легальный въезд в страну в качестве туриста для нелегального устройства на работу.

Таким образом, основными тенденциями развития миграционной системы ФРГ являются: создание адаптивных административно-правовых миграционных структур; усиление административно-правово­го противодействия незаконной миграции, ужесточение санкций против контрабандистов и работодателей, участвующих в мигра­ционном трафике иностранцев и использующих труд незаконных мигрантов; централизация административно-правовой сферы миграционной деятельности государства под эгидой Федерального МВД; совершенствование системы зональной ответственности за правовое регулирование миграционной деятельности; интеграция миграционной системы ФРГ в международную миграционную систему.

Миграционная система Франции принимает иммигрантов на протяжении уже почти 150 лет. Еще несколько десятилетий назад Франция была во главе огромной колониальной системы, которая и после распада имеет вполне обозна­ченные контуры. Так, по всему мировому океану разбросаны принад­лежащие Франции острова; в ряде стран Африки и Америки француз­ский язык продолжает оставаться официальным; а французская культура всегда привлекает внимание мирового сообщества. Отсюда тенденцииразвития миграционной системы стра­ны отражают перенос акцентов с геополитического на геокультурное влияние в миграционной сфере. Поэтому современное состояние миграционной системы Франции определяется местом и ролью страны, как одной из самых мо­гущественных в Европе, ее интеграцией в международное сообщество.

Основными факторами, влияющими на эффективность правоотношений в миграционной системе Франции, являются: историче­ская преемственность развития колониальной системы, магнетизм французской культуры и языка, наличие заморских владений и быв­ших колоний, особые государственные отношения с Арменией и Польшей, деятельность международного движения франкофонии, превалирование международного права над внутренним правом (согласно ст. 55 Конституции Франции 1958 г.).

Во Франции, как и во многих развитых странах, складывается сложная демографическая ситуация начиная с 2005 г. наблюдается серьезная нехватка рабочей силы. Это требует ежегодного определенного притока иммигрантов.

Для законного нахождения на территории Франции необходимо наличие действующей визы; документов, объясняющих факт и условия пребывания или, как будет обеспечиваться проживание, а также действующего разреше­ния на работу. В настоящее время миграция во Франции возможна по программе воссоединения семей при наличии карты на жительство (временного вида на жительство сро­ком на один год), если претендент прожил во Франции 2 года.

Правовое регулирование процесса предоставления политическо­го убежища в миграционной системе Франции ориентировано на любое лицо, пресле­дуемое за свою деятельность в борьбе за свободу.

Правовой основой функционирования миграционной системы Франции являются следующие основные документы: Конституция Франции; Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол ООН 1967 г.; Ордонанс от 2 ноября 1945 г. «По условиям въезда и жительства иностранных граждан во Франции» (с поправками от 1981, 1984, 1986, 1989, 1992, 1993, 1994 и 1998 гг.); Декрет от 27 мая 1982 г. «По условиям въезда во Францию»; Шенгенское соглашение и Дублинская конвенция.

Следует подчеркнуть, что согласно Шенгенскому соглашению от 26 марта 1995 г. пограничное обеспечение миграционной системы Франции на границе с ФРГ отсутствует, контроль миграционных потоков организован на внешнем контуре функционирования миграционной системы Франции (на границе шенгенской территории), а введение внутреннего пограничного контроля предусмотрено при возникновении серьезной угрозы на­циональной безопасности страны-участницы.

Для миграционной системы России такая модель правового регулирования иммигра­ционного процесса в силу влияния политических, социально-эко­номических и некоторых иных внешних факторов на постсовет­ском пространстве пока что неприемлема, хотя интеграционный процесс в сфере миграции набирает силу (заключены соответству­ющие соглашения с Республикой Беларусь, Арменией, Азербайджа­ном, Туркменией и др.).

Субъектами правоотношений в миграционной системе Франции являются различ­ные государственные, коммерческие и общественные органы и организации, ориентированные на прием мигрантов, предостав­ление им правового статуса, решение социально-бытовых и других вопросов.

Франция признает двойное гражданство: любой француз может жить и работать в другой стране неограниченное время, сохраняя гражданство Франции, если регулярно поддерживает связь со сво­им консульством.

По нашему мнению, институт двойного гражданства в масшта­бах, подобных французской миграционной системе, не приемлем для миграционной системы современ­ной России с позиций организации и осуществления эффективной правоохранительной деятельности, а также в соответствии со ст. 3 Феде­рального закона Российской Федерации «О гражданстве Россий­ской Федерации»[12].

Особенностямиправового регулирования паспортно-визовой сферы в миграционной системе Франции являются:

1) новый порядок выдачи виз (с 1998 г.), основанный на избирательном критерии рассмотрения вопросов об их выдаче по частным приглашениям (преимуществом пользуются чиновники, деловые люди, студенты, деятели науки и культуры, лица, имеющие во Франции родственников)

2) на постоянную работу во Францию допускаются в основном из стран ЕС с преобладанием ученых, технических специалистов, высококвалифицированных администраторов и персонала;

3) разрешения для временной работы во Франции выдаются еже­годно – иностранцам, в основном исследователям, научным сотруд­никам, стажерам, артистам, среди которых преобладают американ­цы, японцы, бразильцы и канадцы;

4) при приеме иностранца (не из стран ЕС) на работу работо­датель проверяет наличие у него предварительной медицинской справки для въезда в страну;

5) сезонные рабочие, как правило, въезжают в соответствии с дву­сторонними межправительственными соглашениями (с Марокко, Тунисом) на ограниченный срок или на период занятости.

6) французские компании, имеющие лицензию, могут пригласить иностранца, получившего разрешение на работу, на руководящую должность на определенный срок.

С целью противодействия нелегальной миграциивведена выездная виза, без отметки в которой невозможно покинуть страну, а также предусмотрены меры административного взыскания к нарушите­лям закона.

Перечисленные особенности правового регулирова­ния паспортно-визовой сферы в миграционной системе Франции вполне приемлемы­ для миграционной системы России. Некоторые отличия следуют из особенностей российского законодательства, а также правового регулирования сфер образования, жилья и др.

Правовое регулирование беженского процессав миграционной системе Франции осу­ществляется развитой системой приема, обустройства и интегра­ции беженцев, официально получивших этот статус. Вместе с тем ужесточение иммиграционного законодательства с 1991 г. из-за увеличивающегося потока вынужденных мигрантов привело к тому, что лица, желающие получить статус беженца, могут рассчитывать на помощь Франции лишь в течение трех месяцев. Отсюда резкое снижение количества иммигрантов, уменьшение квот, более жест­кие требования к претендентам, упрощение процедуры депорта­ции, а также сосредоточение усилий на обустройстве и интеграции лиц, получивших статус беженца.

Кроме того, межведомственное взаимодействие государствен­ных структур (МВД, МИД, Министерства социальных дел и ин­теграции, Национального совета по интеграции иммигрантов, Французского бюро защиты беженцев и апатридов, Центральной службы по борьбе с незаконной иммиграцией и наймом на работу иностранцев без соответствующего разрешения, др.) и обществен­ных организаций упорядочило контроль за пребывающими в стра­не вынужденными иммигрантами.

К мерам исключительного характера следует отнести периоди­чески проводимые широкомасштабные амнистии: первая амни­стия была проведена в 1982 г. после победы Ф. Миттерана на пре­зидентских выборах, вторая – в 1997 г. после победы коалиции со­циалистов, коммунистов и «зеленых», когда из 140 тыс. поданных заявлений было удовлетворено 80 тыс.[13]

В целом в основу правоотношений в иммиграционном процессемиграционной системы Франции положены следующие основные идеи: следует одно­временно прилагать максимальные усилия по интеграции легаль­но проживающих граждан третьих стран с местным населением, включая возможность получения ими гражданства, при уважении права на политическое убежище; общеевропейское содействие развитию стран происхождения для стабилизации их населения; каждая страна должна оставаться свободной в определении своих возможностей по интеграции и по количеству принимаемых ино­странцев; соблюдение и уважение принятых общеевропейских правовых и нормативных актов[14].

Основными тенденциями развития миграционной системы Франции являются: уже­сточение административно-правовой иммиграционной деятель­ности для противодействия незаконной миграции; приоритетное правовое отношение к мигрантам из стран ЕС; сокращение сроков пребывания иностранцев в стране; сочетание централизованного и децентрализованного регулирования миграционной деятель­ности государства; эффективное административно-правовое, ин­формационно-правовое и финансово-правовое обеспечение лиц, получивших статус мигрантов; интеграция миграционной системы Франции в между­народную, в основном в европейскую миграционную систему.

Особое место занимает новое итальянское законодательство.13 мая 2009 г. Нижняя палата парламента Италии одобрила закон, объявляющий нелегальную иммиграцию преступлением. Согласно документу, незаконное пребывание в Италии карается штрафом до 10 тыс. евро. Для тех, кто сдаст жилье нелегальным иммигрантам, предусмотрено тюремное заключение сроком до трех лет[15].

Характеризуя в целом Европейское законодательство, сошлемся на мнение авторитетного итальянского политика Джулио Андреотти, который отметил: «Европа не имеет четко сформулированной и разработанной иммиграционной политики, но оживление в поиске нужных решений наблюдается. Это дело обречено на успех[16]».

Таким образом, в результате изучения некоторых аспектов современного состояния и тенденций развития миграционных систем США, Франции и ФРГ установлены как их достоинства, так и недостатки в плане применимости для совершенствования миграционной системы России.

В целях совершенствования борьбы с незаконной миграцией в России было бы целесообразно использовать соответствующий опыт вышеназванных зарубежных стран. Прежде всего, это относится к созданию системы обмена информацией с уполномоченными властями стран, из которых осуществляется незаконное перемещение мигрантов (из опыта США); правовому регулированию ответственности транспортных компаний за возвращение незаконных мигрантов в страну, из которой была осуществлена незаконная миграция (из опыта ФРГ); правовому регулированию амнистии мигрантов (из опыта Франции).

[1] См.: Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав Правительства СНГ. – 1998. – № 1. – С. 81–86.

[2] См.: Овчинский В. С. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми: сборник документов. – М.: Инфра-М., 2004. – С. 136.

[3] См.: Тамже. – С. 138.

[4] См.: Official Journal of the European Communities. – 1995. – 27 november. – P. 2–32.

[5] См.: UNDoc/ A|CONF/171|13 от 18 октября 1994 г. Цит. по: Миграция населения в странах СНГ: 1997–1998 гг. – М., 1999. – С. 175; Хелтон А. Правовое регулирование вынужденных перемещений в бывшем Советском Союзе: предложения по исследованию // Миграционная ситуация в странах СНГ / под ред. Ж. А. Зайончковской. – М., 1999. – С. 10.

[6] См.: Тюркин М. Л. Миграционная система России. – М.: Стратегия, 2005. – С. 33.

[7] См.: Грубин Е. Америка выбирает легализацию // Вестник Форума. – 2004. – № 1–2. – С. 7.

[8] См.: Тюркин М. Л. Указ. соч. – С. 36.

[9] См.: Лэндснесс К., Ньюланд К. Цели и методы иммиграционной политики США // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / под ред. Г. Витковской. – М.: Гендальф, 2004. –С. 224.

[10] См.: Крест миграции // Ведомости. – 2007. – № 201 (1975).

[11] См.: Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / под ред. Г.  Витковской. – М.: Гендальф, 2004. – С. 37.

[12] См.: Федеральный закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. Закона Российской Федерации от 17.06.1993 г. № 5206-1; ФЗ от 06.02.1995 г. № 13-AP), ст. 3 «Двойное гражданство» // Законодательные акты Российской Федерации по вопросам гражданства. – М., 1994. – С. 4.

[13] См.: Тандонне М. Иммиграционная политика Франции и проблема нелегальной миграции // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / под ред. Г. Витковской. – М., 2004. – С. 239–240.

[14] См.: Там же. – С. 242–243.

[15]См.: Нелегальную иммиграцию в Италии объявили преступлением // http://www.rosbalt.ru/2009/05/13/ 640292.html

[16] См.: Интервью Джулио Андреотти // ru.euronews.net/2009/06/05/senator-giulio-andreotti/

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!