Конституционное и административное право как отрасли права, научные и учебные дисциплины

Конституционное и административное право как отрасли права. Говоря о праве в объективном смысле слова в настоящей работе, мы, в целях изучения установленных и одобренных государством принудительных норм, будем держаться формально-юридической точки зрения, выраженной еще Т. Гоббсом относительно права в государственно-организованном обществе: «правом являются для каждого подданного те правила, которые государство устно, письменно или при помощи других достаточно ясных знаков своей воли предписало ему…». Однако такое понимание не охватывает нормы догосударственных первобытных и архаических обществ, поэтому шире, относительно того или иного общества, следует говорить, что объективное право есть совокупность общепризнанных принудительных правил. Дабы определиться с понятием конституционного и административного права, их местом среди иных российских отраслей права необходимо вспомнить общую теорию права, в частности то, что любая национальная и международная система права делится на две подсистемы: частное (jus privatum) и публичное (jus publicum) право. В правоведении не раз делались попытки нахождения причин отличия этих двух половин права; к началу ХХ в. сложились три точки зрения: одни видели разницу в предмете регулирования (общественных отношениях), преследующих частные или общественные, государственные интересы, другие - в способе защиты частных и публичных норм (по инициативе потерпевшего или государства), третьи, по нашему мнению, почти давшие верный ответ, - в методе регулирования: к частному праву относятся нормы, регулирующие общественные отношения методом юридической децентрализации; к публичному праву относятся нормы, регулирующие методом юридической централизации, т.е. принуждения и власти. Однако практика не вполне укладывается и в третью точку зрения, ведь в отношения, основанные на неравенстве сторон, также, как и в частные, нередко вступают не в приказном, а добровольном порядке (идут регистрироваться в качестве предпринимателя, обращаются в органы власти, участвуют наблюдателями на выборах и т.п.). Поэтому точнее стоит говорить так: публичным правом регулируются все политико-властные отношения как при обязательном, так и добровольном участии в них подвластной стороны.

Именно к публичному праву относятся конституционное и административное право. Таким образом, в центре нашего внимания оказываются вопросы правового упорядочения власти. Ф. Ницше в своей философии жизни утверждал, что жизнь есть наивысшая ценность, а ее проявление есть воля к власти. В действительности, конечно, стремление властвовать распространено далеко на у всех форм жизни: властно-иерархические отношения характерны только для организмов, ведущих общественный образ жизни (приматы, многие хищные, китообразные, копытные и др.), и то не всех (например, косяки рыб, стаи птиц, колонии полипов, термитов и оболочников), служащие упорядочению конкуренции особей; организмы же, ведущие одиночный образ жизни (пресмыкающиеся, большинство сумчатых и др.), не нуждаются в выстраивании такого рода отношений. Человек из разряда первых и не придумал, а унаследовал властные взаимоотношения, что показывает значимость регулирующего их публичного права. В рамках публичного права конституционное и административное право отличаются друг от друга и от иных отраслей публичного права предметом регулирования, т.е. видом общественных отношений, которым они посвящены.

Конституционное право, первоначально и до сих пор, иначе именуемое государственным правом, уже исходя из названия, было отраслью охватывающей все властно-государственные отношения (совпадало со всем публичным правом). Но по мере усложнения публичного права из конституционного (государственного) права стали выделять в качестве самостоятельных специализированные отрасли права (законодательства). Ранее других появились отрасли уголовного и уголовно- и гражданско-процессуального права, что объяснимо их тщательным определением даже в абсолютистских государствах. Позднее, с ростом численности чиновничества, развивается правовое регулирование исполнительных органов власти, администрации, что приводит к выделению административного права, а с упорядочением бюджетных отношений - финансового. Возникает вопрос: что ныне является предметом именно конституционного (государственного) права в узком смысле слова?

Следует выделить две точки зрения на предмет современного конституционного права. Одна, сегодня наиболее популярная, видит в конституционном праве основную (базовую) отрасль, предметом которой являются основные отношения всех сфер общества, т.е. конституционное право есть в равной степени основа для всех иных отраслей как публичного, так и частного права. С этой точкой зрения согласиться нельзя, т.к. она делает совершенно неопределенными границы между отраслями и превращает конституционное право в некую общую часть, смесь из общих принципов всех отраслей (от уголовного до трудового). Более ценной является другая, классическая точка зрения, согласно которой, предметом конституционного права являются лишь основные властные отношения, т.е. данная отрасль понимается как часть только публичной половины права. Конечно и данный подход не обладает полной определенностью ввиду невозможности провести объективные границы между предметом конституционного права и предметом остальных отраслей публичного права, но этот предмет можно выделить условно и сохранить особенности публичного и частного (властного и добровольного) права.

Конституционное (государственное) право - это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные отношения в области основ государственного строя и правового положения высших органов власти, человека и гражданина. Это, например, такие вопросы, как форма правления, федеративное устройство, деятельность законодательного органа, основные права человека. Заметим, основные права человека могут быть установлены конституционным правом, как в современной России и большинстве иных стран, но могут и отсутствовать, как было в прежние эпохи. Когда же они предусматриваются конституционным правом, то речь идет о них не как о предмете частного права, но именно как о признании государством взаимных прав и обязанностей, границ невмешательства в отношениях между властью и отдельным человеком. Стало быть, и в области прав человека конституционное право сохраняет свою публичную природу.

Теперь обратимся к административному праву. Как было сказано, первоначально оно было слито с конституционным. Но изначально среди всех органов власти своим численным преобладанием выделялись органы исполнительной власти (различные приказы, управления и др.), особенно полиция, полномочия которой тогда не сводились только к правоохранительным. Быстро росло и число правовых норм, посвященных обеспечению деятельности чиновничества, в т.ч. в XVIII в. появлялись кодифицированные акты (Полицейский кодекс во Франции, Устав благочиния в России). Поэтому разросшаяся часть конституционного права, посвященная исполнительной власти и, преимущественно, не высшему правительственному органу, а подчиненным ведомствам, стала пониматься как самостоятельная отрасль права и называться сначала полицейским, а позднее административным правом (слово «административное» производно от латинских терминов ministro (служить) и ad-ministro (исполнять, управлять).

Предметом административного права, административно-пра-вовыми отношениями являются отношения, обладающие следующими признаками.

1. Это властные отношения, т.е. связи при отсутствии свободы и равенства сторон, даже если само их возникновение было вызвано подвластной стороной.

2. Властвующей стороной в этих отношениях выступают не законодательные и судебные, но исполнительные органы власти (органы управления). Название их связывается с тем, что их деятельность носит подзаконный характер, есть исполнение законов. Но, прав был Б.Н. Чичерин, предлагавший более точное наименование «правительственная власть», ибо она не просто исполняет законы, но сама принимает многие правовые решения; ее задача «состоит в управлении государством на основании и в пределах установленных законов». Функции органов управления: а) организация; б) кадровая политика как в субъектах управления, так и в объектах; в) планирование; г) регулирование; д) координация; е) контроль как обратная связь в управлении. Функции каждого органа определяют необходимые полномочия и вместе с последними составляют его компетенцию.

3. Эти отношения вытекают из практического выполнения исполнительными органами власти, в т.ч. органами самоуправления, своих управленческих функций в пределах полномочий, а не из их участия, например, в финансовых отношениях (получение бюджетных средств), а тем более в трудовых (при приеме кого-то на работу) или гражданских (при заключении договора поставки для государственных нужд товаров).

Административное право - это отрасль публичного права, совокупность правовых норм, регулирующих властные (управленческие) отношения исполнительных органов власти.

Конституционное и административное право как научные и учебные дисциплины. До сих пор речь шла о конституционном и административном праве как отраслях права. Кроме этого сложились юридические науки, изучающие эти отрасли права. Длительное время проблематика государственного права в широком смысле слова, в основном сравнительная теория государства, идеальная форма правления, пути совершенствования законодательства разрабатывались в составе философских политико-правовых учений (Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон и др.). Но уже тот же Аристотель в сочинении «Афинская полития» дает юридическое описание государственного права Афин (в первой части - его историю, во второй - современный государственный строй). Крупным шагом в становлении государственного права явились работы древнеримских юристов, выделивших публичное право (Ульпиан и др.). В Новое время, когда в континентальной Европе публичное (государственное) право в основном разрабатывалось как часть теории естественного права, в Англии появляются обобщающие работы, содержащие анализ прошлого и действующего национального права: «Институты законов Англии» Э. Кока (1671), «Комментарии к законам Англии» У. Блэкстона (1765-1768) и «Исторический очерк Английской Конституции…» Дилли (1771).

Длительное время, вследствие объединения с конституционным (государственным) правом всех публично-правовых норм, наука конституционного (государственного) права также изучала и административные нормы. Такой подход сохраняется еще в XIX в.: в работах немецкого ученого Геннера «Немецкое государственное право» (1804) и швейцарского - И. Блюнчли «Общее государственное право», в первых, посвященных всем отраслям права, работах российских юристов З. Горюшкина «Руководство к познанию российского законоискусства. В 4 ч.» (1811-1816), И. Васильева «Новейшее руководство к познанию российских законов. В 2 ч.» (1826-1827) и Н. Рождественского (1802-1872) «Руководство к российским законам»

(4-е изд., доп., 1851), а также в обобщающих сочинениях по государственному праву К. Дюгамеля «Опыт государственного права Российской Империи» (1833), И. Андреевского «Русское государственное право. Т. I» (1866) (продвинувшего исследование института государственной службы), В.И. Сергеевича «Русское государственное право» (1868-1869), А.Д. Градовского «Начала русского государственного права. Т. I: О государственном устройстве (1875); Т. II: Органы управления (1876); Т. III: Органы местного управления (1883)»,

Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки. Т. I-III. Т. I: Общее государственное право» (1894), Н.М. Коркунова «Русское государственное право. Т. I: Введение и Общая часть (1892); Т. II: Особенная часть (1893)» и др. После выделения административного права появились и работы, посвященные конституционному (государственному) праву в узком современном понимании: Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. I: Конституционное право»

(2-е изд. 1910), Б.А. Кистяковского «Государственное право (Общее и русское). Лекции» (1908-1909), А.И. Елистратова «Очерк государственного права (конституционное право)» (2-е изд., перераб., 1915) (сужавшего его до права главы государства и парламента), В.М. Гессена «Основы конституционного права» (1917).

История науки административного права началась с науки полиции (термин «полиция» понимался не в современном узком правоохранительном смысле, но как правительственная политика в широком смысле слова, включая вопросы демографии, медицины, помощи бедным и т.д., при этом и полномочия полицейских органов, действительно, были широки). Видную роль здесь сыграли французские ученые: в 1705 г. опубликована работа Н. Деламара «Трактат о полиции», а в 1789 г. - Ж. Пеше «О полиции и муниципалитетах». Однако это еще были больше политологические, чем юридические исследования. Наука «полицейского права» была, по сути, создана в XIX в. немецкими учеными: еще в 1808 г. вышла специализированная книга Геннера «Государственная служба на основе права и политэкономии»,

Г. Берг в 1809 г. выпустил «Учебник полицейского права», Р. фон Моль в 1832 г. - «Науку полиции как учение о правовом государстве», Л. Штейн в 1867 г. - «Учение об управлении» (обосновавший французский термин «административное право» как более широкий), О. Майер в 1895 г. - «Немецкое административное право». В России первыми сторонниками выделения этой науки стали Н. Рождественский «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам» (1840), И. Платонов «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» (1856) и уже названный И. Андреевский «Полицейское право. Т. I (1871); Т. II. Ч. II. (1876)», затем появились работы Н. Бунге «Полицейское право. Т. I: Введение в государственное благоустройство. Т. II: Государственное благоустройство» (1873), М. Шпилевского «Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения» (1875), И.Т. Тарасова «Учебник науки полицейского права. Вып. I (1891); Вып. II-IV (1893)» (автора, внесшего особый вклад в изучение природы исполнительной ветви власти), Э.Н. Берендтса «Опыт системы административного права. Т. I. Вып. I: Обзор истории административного права и истории его литературы» (1898), Н.И. Лазаревского «Лекции по русскому государственному праву. Т. II: Административное право» (1910), С.А. Корфа «Административная юстиция в России. Кн. 1: Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России (1910); Кн. 2: Очерк действующего законодательства. Кн. 3: Очерк теории административной юстиции (1910)» (фундаментальное сочинение о надзоре административных судов), А.И. Елистратова «Административное право: Лекции» (1911),

В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи: Из лекций по русскому государственному и административному праву» (1912) и др. (как видно, часть авторов использовали термин «административное право», хотя, на наш взгляд, ввиду указанного выше широкого значения греческого термина «полиция», его можно было и сохранить, не сводя только собственно к полиции как одному из органов власти). Были авторы, как А.Д. Градовский, лишь государственное право считавшие юридической наукой, а полицейское право или науку об управлении - учением о практических методах достижения государственных целей. Что касается административного права как учебной дисциплины, то в России оно начало преподаваться в университетах с 1835 г. под названием «науки благочиния и благоустройства», а с 1863 г. - как полицейское право.

В советские годы появляются работы по конституционному (государственному) праву, осмысливающие новый социалистический строй: М.А. Рейснера «Основы Советской Конституции» (1918), Г.С. Гурвича «Основы Советской Конституции. Вып. 1» (1921),

П.И. Стучки «Учение о государстве и о Конституции РСФСР» (1922), Е.А. Энгеля «Основы Советской Конституции: Конспект лекций» (1923), А.В. Малицкого «Советская конституция» (1924) и «Советское государственное право: Очерки» (1926) (этот автор немарксистское понятие правового государства прилагал к советской республике, в дореволюционные годы о социалистическом правовом государстве писал Б. Кистяковский), «Советское государственное право / Под ред. А.Я. Вышинского» (1938), Д.А. Керимова «Законодательная деятельность Советского государства» (1955), Я.Н. Уманского «Советское государственное право» (1959), Л.А. Григоряна «Советы - органы власти и народного самоуправления» (1965) и др. Сложнее была история с административным правом. Как пережиток буржуазного государства (К. Маркс писал об отмирании государства и права),

оно дважды ликвидировалось из преподавания: в 1918-1921 и 1929-1938 гг. В годы НЭПа, его первого восстановления, полицейское право было переименовано в административное, некоторые прежние ученые-административисты продолжали работать в России: были опубликованы работы А.И. Елистратова «Очерк административного права» (1922), А.Ф. Евтихиева «Основы советского административного права» (1925), А. Кабалевского «Советское административное право» (1929), появились и новые имена (Н.П. Карадже-Искров «Новейшая эволюция административного права» (1927). После вторичного запрета административного права ученые, например, С. Берцинский в статье «К вопросу о методологии советского управления» (1930), выступали за новую науку советского управления, которая не признает антиобщественные права человека, а для планирования нужны не правовые, а технические нормы. Жизнь взяла свое, и в 1938 г. «советское» административное право было возрождено и перестало подвергаться нападкам. Среди монографий последующих лет назовем работы Ц.А. Ямпольской «Органы советского государственного управления в современный период» (1954), В.М. Манохина «Советская государственная служба» (1966), Д.Н. Бахраха «Административная ответственность» (1966), Ю.А. Тихомирова «Власть и управление в социалистическом обществе» (1968), В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения» (1968), Ю.М. Козлова «Управление народным хозяйством в СССР. Ч. I (1969); Ч. II (1971)». Итоговым в советские годы стал коллективный многотомный курс Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева и М.И. Пискотина «Советское административное право. Т. 1: Методы и формы государственного управления (1977); Т. 2: Государственное управление и административное право (1978); Т. 3: Управление в области административно-политической деятельности (1979); Т. 4: Управление социально-культурным строительством (1980); Т. 5: Основы управления народным хозяйством (1981); Т. 6: Управление отраслями народного хозяйства (1982)».

После отмены социалистической идеологии и распада СССР реформируется конституционное и административное право РФ, меняются подходы к его осмыслению в научной и учебной литературе. В науке конституционного права получили признание идеи разделения властей, многопартийности, частной собственности и т.д.; назовем работы Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина «Конституционное право России: учебник» (1995), В.Е. Чиркина «Основы конституционного права» (1996), С.А. Авакьяна «Конституция России: природа, эволюция, современность» (1997) и др. Современная отечественная наука административного права близка к науке стран континентальной Европы, предмет которой - организация государственного управления и взаимоотношения органов управления между собой и гражданами; в странах англосаксонской правовой системы административное право сосредоточено на гарантиях частных лиц в административной сфере. Так, американский ученый Э. Фройнд в 1928 г. писал: «административное право - это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией». К основным современным обобщающим работам относятся: Д.Н. Бахрах «Административное право» (1993); Ю.А. Тихомиров «Публичное право» (1995); А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право РФ» (1997) и др. Что касается государственной поддержки развития юридической науки, то частному праву в последние годы уделено большее внимание, чем публичному (см. Указ Президента РФ от 7 июля 1994 г. № 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России»), широко переиздаются сочинения дореволюционных исследователей частного права, чего не скажешь о классических публично-правовых работах, особенно по административному праву. Как учебные дисциплины высшего профессионального образования конституционное (государственное) и административное право РФ в настоящее время преподаются не только на юридических специальностях, но и при подготовке специалистов государственного и муниципального управления в рамках дисциплины «Правовые основы Российского государства».

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!