Государственная миграционная политика России и этапы ее формирования

Множество историков сходится в том, что начало миграции в ее сегодняшнем понимании положил Петр Великий. Тогда еще, небольшие по объему потоки, представляли собой заметное явление, так как в первую очередь в Россию допускались специалисты и ученые.

Политика Петра I представляла собой упор на передовую европейскую мысль с привлечением из-за рубежа лучших специалистов различных областей знания, но, прежде всего, военных. Начал же он с того, что на командные должности в свои легендарные Преображенский и Семеновский полки назначил иностранцев, расквартированных к тому времени в так называемой Немецкой слободе близ Москвы.

Дальше - больше, что особенно ярко проявилось в деятельности Торжественного посольства, куда под вымышленным именем вошел сам Петр I, отправившегося в 1697 году к европейским дворам по поводу шедшей тогда коалиционной борьбы с Турцией. Негласная же и при этом не менее главная цель этого посольства, в частности, состояла в сманивании в Россию европейских специалистов, и в первую очередь, в привлечении морских дел мастеров. Сам Петр I, будучи в составе Торжественного посольства, в одной только Голландии нанял в 1698 году для работы в России до 900 человек - от вице-адмирала до корабельного повара.

Необходимо отметить, что многим российским подданным, выезжавшим, например, учиться за границу, также предписывалось, при возврате в Москву привести с собою по два искусных мастера с соответствующей за это уплатой расходов из царской казны.

При Елизавете Петровне (1741-1761) усиливается стремление правительства к заселению южных пустынных окраин России иностранными колонистами. Но здесь акцент делается уже на крестьянские массы.

Более массовый характер иммиграция в России приобретает во времена царствования Екатерины II (1762-1796), стремление которой к дальнейшему расширению империи неизбежно требовало роста населения. Не случайно в главах XII-XIII своего знаменитого «Наказа» (своеобразной программы нового царствования) она говорит о необходимости максимального размножения населения и колонизации пустынных пространств.

Принятые ею в 1762-1764 годах манифесты, были направлены на привлечение иностранцев на пустующие земли между Доном и Волгой. Для этих целей манифестом 1763 года в С. Петербурге была создана специальная Канцелярия (по сути одна из первых в мире государственных служб по миграции), которой ежегодно выделялось до 200 тыс. рублей на оказание помощи иностранцам при их переселении в Россию.

При этом переселенцам гарантировались религиозные права, свобода от платежей податей на несколько лет, свобода от военной службы, невмешательство чиновников во внутренние дела колоний иммигрантов.

Эти манифесты через специальных посланников были обнародованы в Германии, где вызвали сильное движение среди бедной и неимущей части ее населения. И именно немецкие колонисты составили подавляющее большинство среди иммигрантов, въехавших в Россию во второй половине XVIII века.

Только в 1764-1766 годах в Саратовской и Самарской губерниях было образовано 102 колонии с численностью около 50 тыс. человек. Всего же за время царствования Екатерины II только немцев переселилось в Россию более 300 тыс. человек.

В целом же, по данным десятой ревизии (1857 г.), к этому времени в 12 губерниях, где селились иммигранты, только лиц мужского пола насчитывалось порядка 202 тыс., всех же колонистов - более 450 тыс. человек.

И в последующие годы иммиграция не только не уменьшается, но и еще более увеличивается. Так, с 1881 по 1903 годы она составила более 830 тыс. человек. Заслуживает внимания резкое увеличение к концу этого периода иммиграции из Персии, доля которой достигла 28%, из Турции - 9%, из Китая - 4,5% и Кореи - 4%[1].

И хотя доля немцев снизилась, чуть ли не вдвое (до 35%), их численность и в этот период осталась самой высокой. Заметим, что по первой и единственной Всероссийской переписи населения в 1897 году в стране насчитывалось уже 1,8 млн. лиц немецкой национальности. Причем 77% из них приходилось на крестьян, которые играли немалую роль в российской экономике и культуре.

Немалый вклад в развитие земельного хозяйства Дальнего Востока внесли корейские и китайские иммигранты, хотя в целом значение иммиграции в освоении этого региона России было менее значительно, чем в центре.

Период отечественной истории, отмеченный датами 1904-1916 годов, представляет собой время значительного сокращения иммиграции в Россию, которое было обусловлено ухудшением политической и экономической ситуации, поражением в русско-японской войне, началом первой мировой войны. В эти же годы принимаются и наиболее жесткие указы в отношении иностранцев. Так, в 1916 году издается закон против «немецкого засилья», в развитие которого было подготовлено изгнание из Поволжья всех немцев, намеченное на апрель 1917 года. Свержение монархии помешало осуществлению этого «грандиозного» акта. Однако Сталин, в свое время все же выслал их не за пределы страны, а в казахстанские степи. И вновь, как на примере эмиграционных процессов, наблюдаются удивительные аналогии в действиях власть держащих, несмотря на все их общественно-политические различия[2].

С 1917 года политические и идеологические мотивы занимают главенствующее место в иммиграционной политике. Уже в декабре 1917 года принимается первое иммиграционное Постановление, резко ограничившее миграционный поток в Россию только политическими мигрантами. Надо сказать, что в первые годы советской власти десятки тысяч иностранцев, истинно верящих в социалистическую идею, устремились в Россию. Причем, их прием в советское подданство был максимально упрощен, вплоть до принятия в советское гражданство даже тех из них, кто еще находился за границей, но изъявил желание ехать в Россию. Предоставление всех политических прав российских граждан иностранцам - рабочим было зафиксировано и в первой советской конституции 1918 года.

С введением НЭПа, наряду с политическим, начинает приниматься во внимание и экономический фактор. При этом больше руководствуются не классовой принадлежностью иммигрантов, а наличием у них соответствующих средств производства и капитала. В промышленность привлекаются иностранные специалисты, в которых Россия ощущала большую нехватку, в частности, в связи с массовой эмиграцией своих специалистов в первые годы советской власти.

Вновь возобновляется иммиграция корейцев, китайцев, в небольших размерах японцев и других на Дальний Восток и в Сибирь (соответственно 57,8 %, 41,3 %, 0,5 %, 0,4 %). В 1926 году здесь насчитывалось, например, уже более 169 тыс. корейцев, что более чем вдвое превышало их количество в 1917 году. Из них 20 % к этому времени уже имели советское гражданство. В 1937 году, как мы уже писали, большинство из корейцев были насильно переселены в Казахстан и Среднюю Азию. Не случайно из общего их числа в 439 тыс. в 1989 году 183 тыс. проживало в Узбекистане, 103 тыс. в Казахстане и всего 107 тыс. в России, причем на Дальнем Востоке лишь половина из них, многие, из которых – без советского гражданства[3].

В 1936-1939 годах получает развитие многотысячная иммиграция испанцев, спасающихся от фашистского режима. Позже, в конце 40-х - середине 50-х годов, в Союз въехало около 120 тыс. армян из Сирии, Ирана, Греции и др. (всего за годы советской власти - более 170 тыс.), 70% из которых поселилось непосредственно в Армении. В 60-е годы с приходом к власти в Греции «черных полковников» десятки тысяч греков иммигрировали в СССР. Подобная иммиграция, но в меньших размерах, имела место в последующие годы из других «горячих точек» планеты, например, курдов из Ирана.

Вместе с тем надо подчеркнуть, что часть из этих «политических иммигрантов» позднее с приходом к власти в странах выезда демократических режимов вернулись к себе на родину или, как армяне, выехали на Запад: во Францию, США, Австралию.

В 1981 году был принят новый закон о правовом положении иностранных граждан, который учитывал изменения, происшедшие в мире к этому времени, согласовывался с документами Хельсинского совещания 1975 года, и тем не менее, отвечая основным нормам международного права, он фактически не коснулся вопросов, например, индивидуальной трудовой иммиграции и в целом все-таки ориентировался на «закрытое» общество[4].

В середине 70-х годов в страну хлынул поток трудовых мигрантов из Болгарии, Польши, Румынии и других бывших социалистических европейских стран. Позже к ним прибавились рабочие из Кубы, Вьетнама, КНДР. Наконец, в самые последние годы появляются рабочие и специалисты из Китая, Турции, Австрии, Финляндии и других западных государств.

Сегодня же в Российской Федерации основными центрами притяжения мигрантов, как легальных, так и нелегальных, являются промышленно развитые районы. Так, значительная доля их находится в Москве и Московской области — до 500 тыс. человек, а также в Санкт-Петербурге и Ленинградской области — от 30 до 100 тыс. человек[5]. Впрочем, более поздние оценки численности незаконных мигрантов в Санкт-Питербурге и Ленинградской области значительно скромнее — несколько тысяч человек[6]. Кроме того, современная действительность характеризуется некоторой стабилизацией курса миграционной политики государства. За прошедшие с момента распада СССР годы изменилась система ценностей и приоритетов в регулировании миграционных отношений. Так законодатель более пристальное внимание обратил на привлечение в страну трудовых мигрантов и их легализацию; усовершенствовал программы помощи соотечественникам проживающим за рубежом и упростил процедуру их переселения на территорию страны; усилил борьбу с нелегальной миграцией и миграционной преступностью; усовершенствовал систему учета мигрантов и т.д.

В сложной иерархии мер внутренней и внешней политики любого государства миграционная политика занимает самостоятельное место. В то же время она тесно связана с основными блоками государственной политики, влияет на них и одновременно зависит от них. Это тем более справедливо, если учесть, что миграционная политика включает также решение проблем обустройства мигрантов и их интеграции в новой среде обитания.

Миграционная политика направлена на то, чтобы изменить или поддержать численность и состав населения всего государства и отдельных его частей путем воздействия на направление движения и состав мигрантов. Цель миграционной политики — обеспечить рациональное размещение населения с точки зрения эффективного развития экономики и самого населения, улучшение его качественного состава, равномерное развитие отдельных регионов, сглаживание социально-экономической дифференциации в условиях жизни) населения.

Насколько важна и актуальна государственная миграционная политика в переходный период, на этапе глобальных изменений в политическом и экономическом устройстве общества О.Д. Воробьева справедливо считает: «чрезвычайно важна и необходима». Именно в переходный период, когда одни регуляторы прекращают: свое воздействие на процессы размещения населения и изменения; его численности, а другие оказывают однобокое влияние, которое приводит к дисбалансу в этих процессах, чрезвычайно важна научно обоснованная, экономически и демографически просчитанная) государственная миграционная политика[7].

Являясь частью социально-экономической политики, она должна выполнять структурирующую роль, т.е. увязывать проект социально-экономического развития с проектом (прогнозом) количества, качества и размещения населения. Но роль государственной миграционной политики не должна сводиться лишь к планированию движения населения и управлению им. Другая ее функция, не менее важна - контроль за изменениями в ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономической реальности под воздействием проведения реформ в обществе.

По мнению А.С. Прудникова процесс разработки государственной миграционной политики должен пройти три последовательных и одинаково важных этапа[8].

Первый этап заключается в проведении всестороннего глубокого анализа миграционных процессов в стране и социально-экономического положения за достаточно длинный временно период. Он предполагает также анализ факторов, влияющих на миграционную ситуацию и ее дальнейшее развитие.

При теоретическом обосновании концепции государственной миграционной политики необходимо применить три основных подхода к изучению миграции[9]:

• рассмотрение миграции в неразрывной связи трех ее стадий (трехстадийный подход — формирование миграции, реальные перемещения и приживаемость мигрантов);

  • вычленение ключевых миграционных проблем и проблемно-однородных групп мигрантов и территорий (проблемный подход);
  • учет как объективных регуляторов миграции (условий жизнедеятельности), так и субъективных (личностных) факторов (поведенческий подход).

Следующий шаг на этом этапе разработки государственной миграционной политики предусматривает прогноз развития миграционных процессов.

Анализ факторов, определивших сложившуюся ситуацию, должен служить основой для проработки возможных сценариев в перспективе. Различные сценарии дают возможность обосновать соответствующие гипотезы миграционного поведения населения. Количественные расчеты реализации тех или иных гипотез позволяют получить варианты прогнозов миграционной ситуации как в самой стране, так и в возможных государствах исхода.

Параллельный прогноз экономического роста дает представление о спросе на трудовые ресурсы.

Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых ресурсах с прогнозами естественного движения собственного населения выявляет разницу между потребностями страны в численности населения для экономического развития и собственными демографическими ресурсами.

Проведенный анализ с применением трех основных подходов и обоснованием различных гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволит правильно выработать главный отправной момент государственной миграционной политики — провести отбор критериев, используемых при формулировке политики, ее целей, задач, принципов и основных направлений.

Критерии эти, как отмечает О.Д. Воробьева, достаточно просты. Собственно, они и являются основой для принятия политических решений в отношении регулирования миграционных процессов. Политические решения должны приниматься исходя из ответов на несколько важнейших вопросов:

  • достаточна или чрезмерна численность населения в государстве;
  • отвечает ли качественный состав населения требованиям социально-экономического развития;
  • соответствует ли размещение населения (количественный и качественный его состав) размещению природных ресурсов государства;

• какие категории мигрантов и виды миграционных процессов требуют специальных методов регулирования[10].

Выработка этих базовых критериев позволит определить тип политики. Если демографические прогнозы указывают на нехватку населения, то речь должна идти о привлечении мигрантов, а задача миграционной политики состоит в удовлетворении спроса на рабочую силу на локальных рынках труда.

Наличие достаточной численности населения может обеспечивать увеличение производства путем разработки имеющихся природных ресурсов, и это обязательно должно сочетаться с поощрением миграции капиталов. В этом случае миграция населения будет выступать как фактор в программах миграции капиталов (инвестиций).

В то же время численность населения определяет спрос на товары и услуги на внутреннем рынке. Следовательно, для достижения определенного уровня спроса может быть поставлена задача увеличения численности населения. Повышение уровня спроса также приводит к экономическому росту и в определенных экономических концепциях является отправным элементом роста производства.

Если в результате социально-экономического анализа и прогноза численности населения выявляется необходимость сокращения относительно избыточного населения, то используются рычаги правового, экономического и административного воздействия для уменьшения притока населения, а в ряде случаев — для стимулирования его оттока из региона или из страны в целом.

Второй этап разработки государственной миграционной политики предполагает выработку целей, задач, принципов и основных направлений политики и определение основных механизмов ее реализации. Для этого очень важны изучение, селекция и использование наиболее подходящих для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными потоками. На этом этапе самую большую опасность представляет автоматический перенос чужого опыта на специфическую почву данного государства, использование общих приемов и методов управления, известных как менеджмент. Управление миграционными процессами по содержанию не совпадает с управлением миграционными потоками. Процесс как субъект управления, особенно когда речь идет о сложнейших по своей сути социально-экономических процессах, испытывает действие целого комплекса факторов. И было бы крайне ошибочно, считает О.Д. Воробьева, подгонять его под известные схемы и модели менеджмента. К большому сожалению, в последние годы наблюдается попытка реализации такого чисто техногенного подхода к решению проблем миграции, выдаваемое за новаторство[11].

И третий этап заключается в разработке самих инструментов и использовании механизмов реализации политики для достижения поставленных целей и задач в соответствии с определенными на первом этапе критериями.

Неотъемлемым элементом третьего этапа — этапа фактической реализации политики — является мониторинг ситуации, преследующий две равнозначные задачи: контроль за эффективностью проведения выработанных мер с целью их оперативной корректировки и контроль за социально-экономической и миграционной ситуацией с целью оперативной корректировки самой миграционной политики. Динамики изменения миграционной политики зависит от динамики изменений социально-экономических процессов и ситуации (как внутри-, так и внешнеполитической). Разрыв между реальной ситуацией и мерами миграционной политики чреват движением в обратном от намеченной цели направлении.

У стран, переживших распад или разделение, а также отделение колоний, получивших самостоятельность, появляются особые обязательства перед населением, проживавшим некогда на едином экономическом пространстве. Учет этого обстоятельства должен быть приоритетным при выработке государственной миграционной политики. Эти обстоятельства в случае присоединения государства к соответствующим международным документам стоят на одном уровне с международными обязательствами стран по отношению к беженцам.

При выборе приоритетов и определении целей миграционной политики общие функции миграции населения (ускорительная, перераспределительная и селективная) играют стратегическую роль. При определении конкретных мер для достижения определенных целей наибольшее значение имеют специфические функции миграции, такие как экономическая и социальная[12].

Экономическая функция приводит к обеспечению соединения вещественных и личностных факторов производства и их количественному и качественному соответствию[13].

Однако следует отметить, что в конкретных исторических условиях, в частности в условиях переходного периода, достижение такого соответствия с помощью миграции происходит с огромными издержками и также подвержено кризису. Поэтому в такие периоды особенно важна регулирующая роль государства в выполнении миграцией ее специфических функций.

[1] Воробьев В.В. Формирование населения Восточной Сибири. – Новосибирск, 1975. – С. 64.

[2] Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы. Дисс….д-ра экон. наук. – М., 1999. – С.277.

[3] Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы. Дисс… д-ра экон. наук. – М.,1999. – С.279.

[4] Кабузан В. Русские в мире. – СПб., 1996. – С. 89.

[5] Регент Т. М. Указ. Соч. – С. 20.

[6] Тарасевич С. В. Выступление на заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ // Вестник межпарламентской ассамблеи. – 2003. № 1. – С. 135-139.

[7] Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — С. 8.

[8] Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учеб. Пособие для студентов обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина; Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право» – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С.125.

[9] Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: Прогнозы, факторы, политика. — М., 1987.

[10] Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — С. 10.

[11] Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — С. 11.

[12] Рыбаковский Л.Л. Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Проблемы новой миграционной политики в России. — М., 1995.

[13] Заславская Т.И., Рыбаковский Л.Л. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе // Социологические исследования. — 1978. — № 1.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!