Экологическая политика в РФ - Часть 4

ГЛАВА II. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

2.1. Эволюция природоохранной политики СССР

Реально оценить современную экологическую ситуацию в России и объяснить истоки острого экологического неблагополучия во многих регионах невозможно без анализа природоохранной политики бывшего Советского Союза.

Придя к власти, большевики, действительно, приняли несколько декретов, имевших серьезное природоохранное значение. Однако в условиях хозяйственной разрухи и массовой нищеты было не до реализации природоохранной стратегии — усилия советской власти были скорее направлены на поиск путей экономического выживания, ликвидацию голода и обеспечение замерзающей страны энергоносителями.

Сталинская модель индустриализации была сориентирована, как известно, на стратегию покорения природы. Мичуринское «нечего ждать милостей от природы...» явилось своеобразным кредо идеологов того времени, считавших, что природа является лишь условием материальной жизни общества, а ее возможности зависят от степени развития производительных сил. В стране процветали экстенсивные методы развития, вследствие чего ускорилась деградация черноземов, происходил переруб расчетной лесосеки (особенно в долинах рек Европейского Севера), росли горы отвалов угольных копей и рудников. С экологической точки зрения воплощение сталинской модели индустриализации оказалось не менее опасным, чем тысячу раз заклейменный период первоначального накопления капитала в западных странах.

Никаких существенных изменений в природоохранной деятельности СССР не произошло и в послевоенные пятилетки. Страна опять была вынуждена напрягать усилия для восстановления разрушенного войной хозяйства и наращивания военно-промышленного потенциала. Природоохранные соображения вновь были отодвинуты на второй план под давлением «объективных обстоятельств». Дымящиеся трубы заводов и фабрик, извергавшие смертоносные отходы в атмосферу, были своеобразной приметой «индустриального благополучия» и вдохновляли художников слова, кисти, экрана на восславление стратегии покорения природы.

Усилившиеся процессы деградации окружающей среды вынудили КПСС провозгласить на рубеже 40 - 50-х гг. «Сталинский план преобразования природы», содержавший немало здравых идей, особенно в области предотвращения почвенной эрозии. Однако развернувшаяся тогда кампания по созданию лесозащитных полос быстро захлебнулась, в то время как вырубка наиболее доступных лесов в бассейнах рек Европейского Севера продолжалась еще более ускоренными темпами. Приступили к сооружению грандиозного Каракумского канала, который вошел в историю гидротехнического строительства как один из наиболее бесхозяйственных проектов в мире из-за колоссальных объемов испарения и инфильтрации воды (15, с. 32).

Хрущевская эпоха в развитии СССР ассоциируется с провозглашенным в то время лозунгом: «Нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме». Ради его реализации принимались грандиозные проекты (типа строительства гигантских химических комбинатов или сверхмощных гидротехнических узлов на Волге, Каме, Енисее, Ангаре) без тщательных экологических экспертиз. Именно при Н.С. Хрущеве было принято решение о форсированном освоении целинных и залежных земель, вскоре «отплативших» усилившимися процессами опустынивания и увеличением частоты пыльных бурь. Быстро (но втайне) расширялись территории радиационного загрязнения (особенно на Урале и Новой Земле), в то время как средства массовой информации предпочитали говорить о загрязнении Рейна и Великих американских озер. В стране принимались многочисленные законодательные акты об охране окружающей среды, множились разного рода природоохранные общества, но они были не в состоянии приостановить деградацию природы во многих регионах в условиях, когда контроль за экологической обстановкой фактически был возложен на сами министерства-монстры (Минчермет, Минцветмет, Минэнерго и др.), т.е. на главные загрязнители среды (4, с. 182).

Лишь за одно десятилетие на Урале произошло три радиационных катастрофы: в 1956, 1957 и 1967 гг. Первая из них случилась в результате сброса радиоактивных отходов, накопленных в период с 1949 по 1956 г. Радиационному загрязнению подверглись территории главным образом Челябинской и Курганской областей, пострадало более 100 тыс. человек, проживавших по рекам Теча, Исеть, Тобол. Вторая катастрофа произошла буквально в следующем году в результате взрыва емкости с радиоактивными отходами. В окружающую среду попало около 20 млн. Ки (Чернобыль — 50 млн.) различных радионуклидов. И, наконец, третья трагедия связана с озером Карачай, в которое умышленно было слито 120 (!) млн. Ки радиоактивных отходов.

СССР оставался, по сути, единственной из индустриальных держав мира, где природные ресурсы расходовались бесплатно или по символической цене и где национальное богатство исчислялось со знаменитой стыдливой оговоркой Госкомстата: «без стоимости земли, недр и лесов». В стране, где плата за использование лесных богатств составляла примерно один рубль в расчете на гектар лесных земель, плата за воду — одна копейка за кубометр расходуемой воды, а сельскохозяйственные, городские земли, вода для оросительных нужд были вообще бесплатны, ни о каких экономических стимулах к природосбережению не могло быть и речи.

Существенно не изменились методы экологической политики и во времена правления Л.И. Брежнева. Имитация природоохранной деятельности выразилась в принятии в 70 - 80-е гг. целой системы законодательных актов и во включении положений об охране природы даже в новую Конституцию. Между тем экологическая обстановка во многих регионах становилась абсолютно нетерпимой. В стране плодились чудовищные, экологически безграмотные проекты (подобные перебросу стока северных рек на юг, отсечению залива Кара-Богаз от Каспийского моря или расходованию до последней капли стока Амударьи и Сырдарьи на орошение). Многие начинали понимать, что административно-командная система не в состоянии справиться с. повсеместным ростом экологической напряженности (17, с. 29).

С приходом М.С. Горбачева и его интеллектуальной команды удалось сделать лишь одно: были сняты запреты на экологическую гласность (за исключением преступной дезинформации общественности во время Чернобыльской аварии!). Официально было объявлено о наличии в стране многих зон настоящего экологического бедствия, где сложившаяся обстановка не просто угрожала здоровью людей, но ставила вопрос об их физическом выживании. Наконец признано, что ситуация в регионе Аральского моря вышла из-под контроля человека; что на грани экологического кризиса находятся Калмыкия, Урал, Кузбасс, Донбасс, Приднепровье, Приднестровье, бассейны Волги, Ладожского озера, Севана, Иссык-Куля, Балхаша. Было официально объявлено, что более чем в 100 городах СССР предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе превышены в десять и более раз, что состояние двух третей водных источников не отвечает нормативам, а миллионы гектаров некогда плодородных земель выведены из сельскохозяйственного оборота вследствие горных работ, эрозии, подтопления, засоления и опустынивания. Публично на самом высоком уровне был подтвержден значительный рост онкологических, аллергических и других заболеваний населения в связи с ухудшением экологической среды.

Однако каких-то реальных шагов, направленных на резкое изменение дел в экологической сфере, сделать так и не удалось. Катастрофический взрыв на Чернобыльской АЭС как бы поставил «гамлетовский вопрос» в многолетней экологической драме и воочию продемонстрировал всю несостоятельность прежней природоохранной политики, ее методов, средств и главное — методологической базы.

2.2. Основные направления и характерные особенности экологической политики в Российской Федерации

Проявившаяся инерционность в смене приоритетов экологической политики страны связана не только с тяжелейшим социально-экономическим кризисом, потрясшим все основы российской государственности. Среди причин, все еще оказывающих влияние на антиэкологическое развитие России, можно выделить следующие:

1) действие на протяжении десятилетий «затратного» хозяйственного механизма, способствовавшего использованию природных ресурсов практически на безвозмездной основе и реально не стимулировавшего ресурсосбережение;

2) монопольное положение ресурсоэксплуатирующих ведомств (прежде всего таких министерств, как Минводхоз, Минцветмет, Минчермет, Минудобрений, Минхимпром и др.), чинивших настоящий экологический произвол посредством развития и размещения новых производственных мощностей и объектов без надлежащей экологической экспертизы;

3) фактическое отсутствие экологического законодательства и как следствие этого — таких распространенных в современном мире категорий, как «персонифицируемая экологическая ответственность», «экологическое преступление» и др. Иногда практиковавшиеся штрафы за явный экологический ущерб носили скорее символический характер и поступали в государственную казну, как правило, из ...государственного кармана;

4) отсутствие также на местах соответствующих органов управления природопользованием или хотя бы координирующих деятельность ведомственных организаций, непосредственно ответственных за использование местных природных ресурсов;

5) наличие слабого и малоэффективного института экологической экспертизы как элемента превентивного регулирования процесса природопользования, нерешенность вопросов финансовой независимости экспертных групп на междисциплинарной основе;

6) наконец, относительная неразвитость экологического сознания, объясняющаяся не только слабым уровнем экологизации науки, культуры, образования, но и низким уровнем жизни населения (там, где царит нужда, на охрану природы часто смотрят как на роскошь, которую могут позволить себе только те, кто стоит на верхней ступени лестницы прогресса).

Первые постперестроечные годы показали, что с сокращением производства и снятием завесы секретности с экологических проблем положение с охраной природы в России лучшим не стало. Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу несколько уменьшились, а сброс промышленных и сельскохозяйственных сточных вод остался практически на прежнем уровне. Но при этом в действие вступили другие угрожающие факторы: экономика, оснащенная в основном устаревшими, опасными для окружающей среды технологиями и механизмами, уже давно подошла к порогу экологической реконструкции. Износ основных фондов в промышленности страны превысил 50%, а в нефтепереработке, электроэнергетике, лесопереработке, химической индустрии и ряде других отраслей и производств достиг критических отметок (5, с. 13).

Нельзя исключать из числа факторов, которые еще долго будут тормозить осуществление Россией новой экологической политики, в высшей степени суровые климатические условия на большей части страны, резко повышающие стоимость природоохранных мероприятий, а также господство на наиболее освоенной и обжитой европейской ее части западного переноса воздушных масс, способствующего «импорту» дополнительных градиентов загрязнения с территории индустриально развитых государств Западной и Восточной Европы.

Вместе с тем чрезвычайно редкая (по сравнению с большинством стран мира) плотность населения и производственной деятельности в расчете на единицу территории существенно снижает общий фон загрязнения природной среды, и в первую очередь воздушного бассейна России, хотя в крупнейших городах и их агломерациях, в большинстве индустриальных центров деградация ландшафтов достигла критического уровня.

Распад СССР усугубил кризисное состояние природной среды и природопользования, что, в свою очередь, серьезно дестабилизирует общественное развитие. Накапливаясь десятилетиями, экологические проблемы привели к деградации экосистем большей части регионов страны, а во многих из них и к катастрофическим последствиям. Так, в Государственном докладе Российской Федерации о состоянии природной среды в 1991 году, названном «белой книгой по экологии», отмечается, что около 50 миллионов человек испытывают воздействие вредных веществ в воздухе (по концентрации в 10 и более раз превышающих ПДК); лишь 12 процентов обследованных водных объектов можно назвать условно чистыми; 32 - находятся в состоянии антропогенного экологического загрязнения, а 56 процентов – деградируют (2, с. 99).

В переходный период к постоянно действующим, известным еще с доперестроечных времен факторам разрушения природной среды прибавились новые, и среди них:

политическая дезинтеграция Союза. Ее следствие — ликвидация общегосударственных институтов экологического контроля, планирования и политики природопользования в масштабах страны, прекращение реализации крупных государственных программ, суверенизация природоохранной деятельности и природопользования. Все это ведет к недоучету интересов других регионов и неэффективному использованию природных ресурсов;

межнациональные конфликты и войны. Помимо прямого ущерба для природы и среды обитания в целом (разрушение земной поверхности, нарушение водоснабжения, загрязнение рек) межнациональные конфликты полностью изменили приоритеты общественного развития, в результате вопросы экологии отступили на дальний план. Когда население занято проблемами каждодневного выживания, тут не до природной среды. Крайне обостряет обстановку угроза разрушения коммуникаций, трубопроводов и природоохранных сооружений, аварий на АЭС и т. п.;

разрушение экономического пространства. Распад хозяйственных связей особенно болезненно отразился на выпуске оборудования экологического назначения. У всех образовавшихся из СССР государств сегодня отсутствуют централизованные ресурсы в нужном количестве, что обусловливает свертывание инвестиционной деятельности, и прежде всего в экологической сфере. Межгосударственные отношения при использовании природных ресурсов нередко приобретают конфликтный характер (например, по продаже туркменского природного газа Украине, узбекского хлопка России, российских энергоресурсов и цветных металлов Прибалтике и т. п.). Свертывание долгосрочного финансирования и его децентрализация ведут к измельчанию экологических усилий, к политике бессистемного «латания дыр» на местах;

социальная напряженность в обществе. В условиях резкой политизации общественного сознания некоторые социальные группы часто используют «экологическую карту» в популистских целях, в предвыборной борьбе, в организации сопротивления органам власти. Последствия проявлений экоэкстремизма в большинстве случаев тяжелы. В частности, приостановлено строительство и закрыто множество жизненно важных объектов (медицинских, фармацевтических, агропромышленных и др.). Более того, социальная напряженность препятствует признанию региональных и государственных экологических приоритетов над местными, муниципальными;

незаинтересованность коммерческих структур. На этапе становления рыночный сектор экономики оказывает в основном негативное воздействие на природопользование и состояние экологии. Это происходит потому, что у нас преобладает дикий рынок с присущими ему хищническим использованием ресурсов и психологией временщиков. Растут браконьерство, контрабанда ценных природных ресурсов и т. п. Биржи, коммерческие банки и другие рыночные структуры еще не могут оказать реальную помощь природной среде;

экологические последствия демилитаризации, деатомизации. Один из главных виновников кризиса экосистемы в прошлом — милитаризм — продолжает отравлять природную среду и на стадии демилитаризации нашего общества. Но демилитаризация и сама порождает новые экологические трудности: угрозу поражения природной среды в связи с захоронением ядерных отходов; проблему безопасного уничтожения атомного и химического оружия, использования испытательных полигонов, других территорий, занятых прежде военными объектами (20, с. 16).

Наряду с отрицательным влиянием системного кризиса на окружающую среду отметим некоторые новые факторы, имеющие положительное значение для экологии страны:

— прекращение разрушительных «великих строек», пересмотр политики в этой области;

— утверждение концепции платности земли, воды и других природных ресурсов, начало формирования новой налоговой экологической политики;

— начавшееся осознание населением (благодаря гласности) жизненной важности защиты природы, создание фондов, обществ и других экологических организаций;

— усиление внимания Запада к нашим экологическим проблемам. Меняющаяся социально-политическая обстановка требует глубокой корректировки экологической политики России. Опыт последних лет убедительно показывает несостоятельность изолированного, несистемного решения экологических проблем. Между тем подобные попытки предпринимаются республиканскими, региональными и местными экологическими движениями и организациями, представителями общественности, «зелеными» партиями из самых благородных побуждений. Естественно, что в большинстве случаев они не приводят к желаемым результатам, так как не согласуются с имеющимися ресурсами и другими конкурирующими социальными целями. Такая экологическая борьба, как правило, лишь усиливает напряженность в обществе, вызывает проявления экстремизма.

Действенная экологическая стратегия призвана согласовать местные, региональные и глобальные, экономические, экологические и социокультурные цели развития общества. Пренебрежение хотя бы одной из них ведет к неполноценности принимаемых решений. Следовательно, рассматриваемая под этим углом зрения экологическая политика представляет собой многоуровневую достаточно сложную систему. Уровням целей экологической политики должны соответствовать по масштабу органы управления и контроля, содержание и особенности решаемых задач.

В большинстве случаев цели различных уровней являются частично конкурирующими либо альтернативными и осуществляются в условиях жестких ограничений по ресурсам. Поэтому гармонизация системы целей предполагает оценку предпочтений, приоритетов с применением экспертных и других методов. Далее разрабатываются программы необходимых мероприятий и изыскиваются источники финансирования. Одним из главных источников, на наш взгляд, станут внебюджетные экологические фонды, формирование которых на местном, региональном и федеральном уровнях началось в соответствии с законом «Об охране окружающей среды». В фонды поступают средства от предприятий и физических лиц в виде платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения, а также штрафы за экологические правонарушения. По сути, это экологический налог, позволяющий обеспечить финансирование значительной части расходов на восстановление окружающей среды. Очень важно добиться того, чтобы эти средства не уходили на другие, не связанные с экологией цели.

Применительно к России да и другим «выходцам» из СССР различия в содержании экологической политики на всех уровнях определяются не только масштабами возникающих задач, но и спецификой их решения в условиях перехода к рынку.

Предприятия в рыночных условиях стремятся получать максимальную прибыль, поддерживать конкурентоспособность своей продукции путем снижения затрат, в том числе природоохранных, использовать легко доступные ресурсы, зачастую хищническим образом. Этому способствует и действующая налоговая политика, подрывающая производство и одновременно пренебрегающая наиболее оправданным и стабильным источником доходов — налогом на используемые природные ресурсы. У нас за счет данного источника бюджет получает лишь 3 процента доходов. Можно ожидать, что и в России в ближайшем будущем положение существенно изменится. По мере либерализации цен на энергоносители и другие природные ресурсы этот налог, улавливающий, по сути, дифференциальную ренту, должен стать одним из главных источников бюджетных доходов, обеспечивая, по оценке специалистов, более 20 процентов поступлений в государственную казну (12, с. 91).

На муниципальном и региональном уровнях критерии и цели общественного прогресса, включая экологические, прослеживаются более явственно. Здесь может быть достигнуто гармоничное, сбалансированное формирование экологических, экономических и социальных целей. Органы власти и население способны противостоять усилению производственной функции в ущерб экологической. С другой стороны, чрезмерное свертывание производственных программ в стремлении улучшить экологическую ситуацию нередко приводит к негативным последствиям, поскольку подрывается материальная основа природоохранной деятельности. Между тем в условиях накопившегося за десятилетия недоверия людей к решениям властных структур придется постоянно учитывать возможность возникновения подобных ситуаций. Важно, чтобы цели развития региона и расположенных на его территории предприятий согласовывались при участии общественности и полной информированности населения.

Первостепенной и сложной проблемой экологической политики России в рыночных условиях является создание экономического механизма ее осуществления. Казалось бы, общественная собственность и централизованное планирование, еще недавно безраздельно господствовавшие в нашей стране, наилучшим образом отвечают задачам обеспечения экологической безопасности и охраны природы, затрагивающим как раз общественные интересы. В действительности же в решении экологических проблем наиболее преуспели страны с развитой рыночной экономикой. Там для этого используется система специальных налогов, выплат и штрафных санкций, стимулирующих природоохранную деятельность предприятий, но не подрывающих их экономические возможности. Аналогичную систему предстоит сформировать и нам.

Эколого-экономическая сбалансированность способствует поддержанию бюджетов различных уровней. Нам следует перенять из зарубежного опыта все ценное, в частности в регулировании вредных выбросов. Так, разрешение на общее количество выбросов, не превышающее нормативов ПДК для данной территории, может быть продано на договорной либо аукционной основе предприятиям-загрязнителям. Такой способ регулирования позволяет местным властям получать дополнительные средства для экологической и социальной защиты населения и сохранять контроль над ситуацией. Предприятия же — источники вредных выбросов — будут вынуждены совершенствовать производство, эффективно перерабатывать отходы, устанавливать дополнительные очистные сооружения и т. д. Подобные эколого-экономические системы с успехом применяются за рубежом.

Эффективность долгосрочной экологической политики измеряется в стоимостной оценке и изменением критериальных натуральных показателей. Причем с помощью стоимостных оценок можно было бы оптимизировать вариант развития той или иной территории, учитывая все природоохранные и природовосстановительные работы. Однако реальная стоимостная оценка компонентов среды обитания, их корреляция с состоянием здоровья людей, продолжительностью их жизни, другими демографическими показателями и биопотенциалом окружающей природы весьма затруднительна. Она может быть получена лишь в результате трудоемких и продолжительных специальных исследований.

Более простой, но достаточно корректный метод оценки экологической эффективности возможен при использовании понятия «экологическая цена» производства, отражающего суммарные издержки. При этом учитывают стоимость изымаемых природных ресурсов, ущерб, причиненный окружающей среде загрязнением или разрушением ее компонентов, а также величину выгоды, упущенной в результате изъятия какого-либо компонента (например, пашни). Стоимость ресурсов рассчитывается исходя из затрат, необходимых на их воспроизводство, либо по экономическому эффекту, получаемому при их использовании. Размер ущерба природной среде измеряется полными расходами на его компенсацию (с учетом приведения предстоящих затрат к моменту нанесения ущерба). Компенсируются как потери, связанные с недопроизводством народным хозяйством определенного вида продукции, так и стоимость природовосстановительных работ, необходимых для восстановления нарушенной (загрязненной) среды до исходного уровня.

Страниц: 1 2 3 4 5
Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!