Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Понятие административно-правового регулирования экологических отношений. Экономическая деятельность в целом немыслима без использования природных ресурсов. Но это часто отрицательно влияет на окружающую среду, особенно при использовании в качестве сырья невосстанавливаемых ресурсов, потому государства во всем мире уделяют пристальное внимание административно-правовому воздействию на эту сторону экономики, и не только административному: охрана природных ресурсов относится к основам конституционного строя (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), а обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам является в России конституционной (ст. 58 Конституции РФ; см. также гл. 3 Устава (Основного Закона) Алтайского края). Другое дело, что в науке сложилось мнение о существовании особой отрасли права – экологического права, к которой относят значительную часть административно-правового материала; одновременно нормы о полномочиях органов власти в сфере экологии справедливо рассматриваются и в учебниках по административному праву. По нашему мнению, экологического права как самостоятельной отрасли российского права не существует, хотя, несомненно существование экологической отрасли законодательства; его нормы представляют собой комплекс из конституционно-, административно-, финансово-, уголовно- и гражданско-правовых норм. Здесь, естественно, мы обратимся к административно-правовым, понимая под ними не только положения об органах власти в этой сфере, но и различные властные предписания, ограничивающие свободу природопользования. Отметим большое число подзаконных нормативных актов в этой части административного права, поэтому ниже мы будем ссылаться в основном на федеральные и региональные законы и лишь по необходимости – на подзаконный материал.

Еще одно предварительное замечание – определение термина «экология». Из бытовых представлений в официальную терминологию, а отчасти и в юридическую научную и учебную литературу, проникло понимание экологии в качестве знания об охране окружающей среды или даже самой среды обитания, отчего сфера природопользования, негативного воздействия на среду понимается как не экологическая деятельность (различается «экологическое» и «природоресурсное» право), видимо, поэтому и орган власти в этой области был назван Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Грамотным же будет исходить из того, что экология – биологическая наука о взаимоотношениях организма со средой и их последствиях. Значит и экологическое право как часть административного права будет состоять из норм, регулирующих как природопользование, так и восстановление и охрану окружающей среды.

Государственные органы управления экологическими отношениями. В соответствии с Конституцией РФ вопросы природопользования и охраны окружающей среды находятся в совместном ведении России и субъектов РФ, значит и ответственные за них органы исполнительной власти создаются как на федеральном, так и на областном уровне. Президент РФ определяет общую экологическую политику, способом чего, например, является недавнее принятие им Климатической доктрины РФ (утв. распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп). В системе органов прокуратуры, на основании норм Закона о прокуратуре РФ о специализированных ее частях, действует природоохранная прокуратура. Основными особыми федеральными органами власти выступают названное Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды) и подчиненные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Кроме этих органов экологическими вопросами в большей или меньшей степени занимаются Минсельхоз с Россельхознадзором и Рослесхозом, Минэнерго, Росрыболовство и некоторые другие, например морская инспекция пограничной службы ФСБ РФ. Разумеется, по отдельным направлениям названные и иные органы могут взаимодействовать (см., например: Положение о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла (утв. приказом ФПС РФ № 319, МВД РФ № 827, МИД РФ № 30613/гс, МНС РФ № БГ-3-11/325, МПР РФ № 172, Минфина РФ № 97н, Минэкономики РФ № 1, Госкомрыболовства РФ № 223, ГТК РФ № 785, ФСБ РФ № 465, ФСНП РФ № 278, ЦБ РФ № ОД-212 от 14 ноября 2000 г.). В субъектах РФ помимо территориальных подразделений вышеперечисленных органов существуют и собственные особые органы исполнительной власти, в Алтайском крае это управление природных ресурсов и охраны окружающей среды, управление лесного хозяйства, управление охотничьего хозяйства и инспекция по контролю в области охраны окружающей среды. Отдельными полномочиями, согласно ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «О защите окружающей среды» и ст. 6 Закона Алтайского края от 1 февраля 2007 г. № 3-ЗС «Об охране окружающей среды в Алтайском крае», это, прежде всего, вывоз промышленных и бытовых отходов, сохранение зеленых насаждений и выделение особо охраняемых природных территорий местного значения, обладают и органы местного самоуправления.

Минприроды России обеспечивает преимущественно выработку государственной политики и принятие подзаконных нормативных правовых и иных актов в сфере природопользования, промышленной безопасности и безопасности электрических сетей и установок, охраны окружающей среды (см. Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404). Так, им была разработана и внесена в Правительство РФ Экологическая доктрина РФ (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р). При этом следует иметь в виду, что лесные отношения (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), и земельные отношения (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), государственный мониторинг таких земель, отнесены к ведению Минсельхоза России (см. Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450).

Непосредственным контролем занимается Росприроднадзор (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400). Однако его полномочия не столь широки, как это следовало бы из его названия, в основном они сводятся к контролю за: соблюдением законодательства об охране окружающей среды, в т.ч. отходами производства (кроме радиоактивных); за охраной и использованием недр, водных объектов, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий, животных и растений, выполнением органами субъектов РФ переданных им полномочий в области лесов и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, земель: а) выполнением обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; б) выполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; в) выполнением требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; г) режимом использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; д) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности, т.е. не отнесенных к вопросам иных органов власти (см. п. 4 Положения о государственном земельном контроле (утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, иные вопросы земельного контроля отнесены к ведению Россельхознадзора и Росреестра); выдаче разрешений на использование объектов, включенных в Красную книгу РФ, ввоз (вывоз) в РФ диких животных (кроме объектов охоты и рыболовства); осуществлению согласования введения органами власти субъектов РФ ограничений на использование объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства); ведению Красной книги РФ и др.

Ростехнадзор контролирует, прежде всего, промышленную безопасность, в т.ч. пожарную на подземных объектах; из экологических вопросов к данному органу власти отнесены контроль за ограничениями негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, а также контролю за осуществлением переданных субъектам РФ полномочий по экологической экспертизе, и выдаче разрешений на загрязняющие выбросы и сбросы и др. (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401).

Росгидромет уполномочен вести государственный мониторинг атмосферного воздуха и поверхностных вод, обеспечивать функционирование пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации, вести Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, вести государственный водный кадастр в части поверхностных водных объектов, контролировать, организовывать и проводить работы по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы (защита сельскохозяйственных растений от градобития, регулирование осадков, рассеивание туманов) и др. (Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372).

Согласно п. 6 ст. 65 Закона о защите окружающей среды, запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Федеральные агентства, созданные в сфере природопользования, призваны поэтому управлять соответствующими ресурсами, находящимися в федеральной собственности, и оказывать соответствующие государственные услуги, но не контролировать. Так, Росводресурсы ведут водный реестр и российский регистр гидротехнических сооружений, выдают разрешения и регистрируют договоры водопользования и др. (Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 282). Роснедра организуют государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, ведут государственный кадастр месторождений и др. (Положение о Федеральном агентстве по недропользованию (утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293). Рослесхоз рассматривает в установленном порядке материалы о переводе земель лесного фонда в земли других категорий и относит леса к ценным лесам, выделяет особо защитные участки и устанавливает их границы, относит леса к эксплуатационным, резервным лесам и устанавливает их границы и др. (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283). В противоречие Закону об охране окружающей среды, Росрыболовство, будучи агентством, в своих полномочиях совмещает нормативно-правовое регулирование, контроль и управление в области водных биологических ресурсов (Положение о Федеральном агентстве по рыболовству (утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444), что требует изменений в административном или судебном порядке.

В Алтайском крае ведущим распорядительным органом власти по рассматриваемым вопросам является управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского края (см. Положение о нем (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 18 января 2008 г. № 18), предоставляющее в пользование водные объекты и участки недр регионального уровня, а также осуществляющее переданные субъектам РФ функции в сфере водопользования, образует особо охраняемые территории краевого уровня, ведет Красную книгу Алтайского края и др. Инспекция Алтайского края по контролю в области охраны окружающей среды осуществляет государственный экологический контроль, в т.ч. привлекает к административной ответственности, по предметам, не относящимся к федеральному контролю (см. Положение о ней (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 31 марта 2006 г. № 132). Управление лесами Алтайского края осуществляет управление в области лесных отношений (см. Положение о нем (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 16 января 2007 г. № 18); наделение его в Положении также и контрольными функциями было опротестовано прокуратурой и признано недействительным решением Алтайского краевого суда от 22 июня 2007 г. № 3-54/2007. При определении полномочий управления лесами следует учесть положения ст. 83 Лесного кодекса РФ, которыми от Российской Федерации органам власти субъектов РФ переданы следующие полномочия в области лесов: 1) разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; 2) предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов; 3) выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; 4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; 5) ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; 6) осуществление государственного лесного контроля и надзора; 7) установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор. Алтайкрайохотуправление (см. Положение об управлении охотничьего хозяйства Алтайского края (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 7 декабря 2007 г. № 576), опять же в противоречие с требованием законодательства, совмещает функции и по предоставлению прав на использование объектов животного мира (включая водные биологические ресурсы на внутренних водах) в качестве делегированного Федерацией полномочия и по охране животного мира и среды его обитания.

Государственный экологический контроль. Выше были названы органы власти, осуществляющие те или иные виды экологического контроля, теперь рассмотрим его содержание. Одним из принципов охраны окружающей среды согласно ст. 3 Закона об охране окружающей среды является независимость экологического контроля. Контроль в области охраны окружающей среды делится на государственный, производственный и общественный. Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в большинстве случаев Росприроднадзором, а также другими федеральными и региональными органами исполнительной власти, например, при осуществлении государственного строительного контроля (ст. 65 Закона об охране окружающей среды; Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (утв. постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53). Должностные лица этих органов, имеющих право на экологический контроль являются по должности также государственными инспекторами в области охраны окружающей среды. Федеральный контроль проводится в отношении объектов, включенных в Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285), остальные объекты подлежат контролю субъектов РФ.

Государственные инспектора имеют право: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; осуществлять иные определенные законодательством полномочия (ст. 66 Закона об охране окружающей среды).

Способы административного регулирования экологических отношений. Государственный экологический контроль выступает основным, но не единственным административным способом влияния на хозяйственно-экологические отношения; как правило, они одновременно направлены и на вопросы природопользования, и на вопросы природоохраны.

Нормирование в области охраны окружающей среды выступает разновидностью количественных ограничений. В ст. 3 Закона об охране окружающей среды установлены, в частности, такие принципы, как: научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Речь идет, по сути, об одном: необходимо находить золотую середину между хищническим потреблением природных ресурсов (потребительским мировоззрением) и «зеленым» радикализмом – превращением всей страны в заповедник. Нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, иных нормативов в области охраны окружающей среды (например, нормативов платы), а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды (например, технических регламентов и гигиенических нормативов). Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду) имеют наибольшее значение при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; их принятие предусмотрено рядом экологических законов: ст. 22-27 Закона об охране окружающей среды, Водным, Земельным и Лесным кодексами РФ, Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I«О недрах», Федеральными законами от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов…», Законом Алтайского края от 11 февраля 2008 г. № 11-ЗС «Об обращении с отходами производства и потребления в Алтайском крае». В целях нормирования на подзаконном уровне принимаются как акты о порядке утверждения нормативов, в т.ч. соответствующие административные регламенты, и порядке их расчетов (см., например, Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 и Методику разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (утв. приказом Минприроды РФ от 17 декабря 2007 г. № 333), так собственно и сами нормативы (лимиты – предельные объемы, квоты – по каждому водному бассейну, охотничьему угодью и т.п.) в виде нормативных самостоятельных документов и как частей схем комплексного использования и охраны природных объектов и иных актов (см., например, Приказ Росводресурсов от 29 мая 2009 г. № 110 «Об установлении квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод на 2009 г.» или ст. 7 Закона Алтайского края от 10 сентября 2007 г. № 87-ЗС «О регулировании отдельных лесных отношений на территории Алтайского края», согласно которой для отопления жилого дома, части жилого дома, иных жилых помещений, имеющих печное отопление, допускается заготовка до 8 м3 древесины лиственных и (или) хвойных пород в зависимости от их фактического наличия на лесном участке один раз в календарный год) либо в качестве актов индивидуальных, так предельно допустимые и временно согласованные выбросы устанавливаются территориальными органами Ростехнадзора для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) (п. 9 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него (утв. постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183). При невозможности соблюдения некоторых видов нормативов могут устанавливаться временные лимиты и согласования с учетом поэтапного достижения установленных нормативов и при повышенных нормативах платы (см. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления).

Государственный экологический учет многопланов. Это и государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг), осуществляемый в целях наблюдения за состоянием окружающей среды и обеспечения потребностей в достоверной информации (ст. 63 Закона об охране окружающей среды; Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) (утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177); итоговым документом чего должен стать Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды. Это и реестры, кадастры и иные перечни в области природопользования. Законодательством (Федеральными законами от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и другими актами, например, Перечнем общераспространенных полезных ископаемых по Алтайскому краю (утв. распоряжением МПР России и Администрации Алтайского края от 31 июля 2006 г. № 37-р/382-р) предусмотрено ведение государственных водного, лесного, рыбохозяйственного реестров, реестров опасных производственных объектов, организаций нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности, работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастров недвижимости, отходов, объектов животного мира, особо охраняемых природных территорий, баланса запасов полезных ископаемых, региональных перечней общераспространенных полезных ископаемых, регистра гидротехнических сооружений и др. Укажем здесь и декларирование и отчетность природопользователей об итогах своей деятельности: так, в органы власти предоставляется отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре, другая информация) гражданами и юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, а по итогам года – лесная декларация, лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду (ст. 26 и 49 Лесного кодекса РФ).

Государственной регистрации в области экологии подлежат вредные (загрязняющие) и потенциально опасные вещества, опасные производственные объекты, разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, права на объекты недвижимого имущества и сделки с ним, в т.ч. договоры водопользования и др.

Подтверждение соответствия в рассматриваемой сфере это, прежде всего, экологическая сертификация, проводимая в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности. Она может быть обязательной или добровольной; обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством РФ (ст. 31 Закона об охране окружающей среды), который пока отсутствует, и сертификация продукции осуществляется в обычном порядке на соответствие, например, таким нормативным актам, как Специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ» (утв. постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609). Государственная экологическая экспертиза близка по своей природе экологической сертификации, но выходит за ее рамки. Эта функция государства, по существу являющаяся видом экологического контроля, основывается на таких принципах охраны окружающей среды, как: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (ст. 3 Закона об охране окружающей среды). Исходя из названной презумпции любая планируемая хозяйственная деятельность потенциально могла бы становиться предметом государственной экологической экспертизы – установления соответствия предмета экологическим требованиям. Однако согласно ст. 33 Закона об охране окружающей среды и ст. 11-12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», федеральная и региональная экологическая экспертиза требуется лишь для отдельных объектов (в большинстве случаев проектов экологических нормативных актов, новых техники и веществ, опасных производств) (см. также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»). Кроме собственно экологической экспертизы могут быть и иные виды экспертизы, например, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых (ст. 29 Закона о недрах).

Довольно распространен в области природопользования разрешительный порядок деятельности уже в силу того, что многие природные ресурсы находятся частично (земля) или полностью (недра) в собственности государства. Общие требования к получению разрешений при осуществлении отдельных видов хозяйственной и иной деятельности содержатся в ст. 34-56 Закона об охране окружающей среды. Лицензированию подлежат эксплуатация химически- и взрывопожароопасных производственных объектов, деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, производство маркшейдерских работ, выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления (ст. 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности). От такого лицензирования следует отличать долгосрочные и разовые разрешения (также нередко именующиеся лицензиями) на пользование теми или иными природными ресурсами, в частности, именные разовые разрешения на добычу объектов животного мира (ст. 11 Закона о недрах; ст. 35 Закона о животном мире, ст. 8 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов; ст. 11 Закона Алтайского края от 27 декабря 2008 г. № 137-ЗС «О недропользовании на территории Алтайского края»). В то же время свободно, без разрешения допускается рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в любительских и спортивных целях (ст. 24-25 Закона о рыболовстве). Согласования требуют вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон (п. 4 ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Зонирование в области природопользования и охраны окружающей среды основывается на принципе приоритетного сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (ст. 3 Закона об охране окружающей среды) и призвано ограничить полностью или частично хозяйственную деятельность на отдельных территориях. Прежде всего, следует назвать особо охраняемые природные территории, предусмотренные ст. 58 Закона об охране окружающей среды, Федеральными законами «Об особо охраняемых природных территориях» и от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови-тельных местностях и курортах», ст. 94–96 Земельного кодекса РФ, Законом Алтайского края от 18 декабря 1996 г. № 60-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае». По категориям они делятся на: а) государственные природные заповедники (например, Тигирекский в Алтайском крае), в том числе биосферные (т.е. находящиеся под международным мониторингом, например, Катунский в Республике Алтай), имеющие цель сохранения всей природной системы, и в них не допускается никакая хозяйственная деятельность, кроме сенокосов и т.п. для нужд самого заповедника, но могут выделяться участки, где не допускается и это; б) национальные парки (например, Прибайкальский в Иркутской области) делятся на несколько зон (заповедные, познавательного туризма, жизни коренных малочисленных народов, населенные пункты и др.); в) природные парки (например, «Ая» в Алтайском крае); г) государственные природные заказники (например, Лебединый в Алтайском крае), которые могут быть не только комплексными, но и биологическими, палеонтологическими или геологическими, и в них может запрещаться любой вид деятельности; д) памятники природы (например, Система озер Барнаульского бора в Алтайском крае); е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (например, курорт г. Белокуриха); з) согласно п. 1 ст. 95 Земельного кодекса РФ, также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. По значению они делятся на федеральные, региональные и местные. Органы власти могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, микрозаповедники и др.). В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (например, вокруг курортов устанавливается три зоны – режима землепользования). Помимо особо охраняемых природных территорий и прилегающих к ним участков законодательством предусмотрены и другие виды экологических зон: защитные, включая санитарно-защитные зоны (ориентировочные их размеры для промышленных объектов и производств первого класса – 1000 м, второго – 500 м, третьего – 300 м, четвертого – 100 м, пятого – 50 м), охранные зоны, рекреационные земли (для отдыха и т.п.) (см. ст. 52 Закона об охране окружающей среды, ст. 94-100 Земельного кодекса РФ, ст. 18 Закона Алтайского края от 8 декабря 2003 г. № 74-ЗС «О питьевом водоснабжении», другие законы об отдельных видах деятельности, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (новая редакция) (утв. постановлением Главного гос. санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74); защитные леса и особо защитные участки лесов (ст. 102-107 Лесного кодекса РФ) (например, ленточные боры); водоохранные зоны шириной 500 м для морей, от 50 до 200 м – для рек (в зависимости от удаленности от устья) и 50 м – для озер, где не допускается авиационное опрыскивание, различные захоронения, в составе водоохраной зоны устанавливаются прибрежная защитная полоса шириной 30-50 м. в зависимости от уклона, где не допускается распашка и выпас (ст. 64 Водного кодекса РФ; Федеральный закон от 1 июня 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»); зоны экологического бедствия, в т.ч. законсервированные земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, включая их охранные зоны (ст. 57 Закона об охране окружающей среды; ст. 14 Земельного кодекса РФ); на основе лесного районирования устанавливаются лесорастительные зоны и лесные районы России в целях принятия особенных правил заготовки древесины, ухода за лесами и др., в частности, части Алтайского края отнесены к Западно-Сибирскому подтаежно-лесостепному и Алтае-Саянскому горно-таежному районам (ст. 15 Лесного кодекса РФ; Перечень лесных зон и Перечень лесных районов (утв. приказом Минсельхоза России от 4 февраля 2009 г. № 37), а на основе гидрографического и водохозяйственного районирования – речные бассейны (подбассейны) (Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский и др.) и водохозяйственные участки в целях управления и разработки хозяйственных балансов (ст. 28 и 32 Водного кодекса РФ); муниципальные образования с неблагополучной экологической обстановкой, т.е. те, на более чем 50% территории которых в течение трех календарных лет имеется превышение более чем в два раза одного или нескольких нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 19 Закона Алтайского края об охране окружающей среды).

Ведение Красных книг РФ и субъектов РФ. Одним из важнейших принципов сохранения окружающей среды является сохранение биологического разнообразия (Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 13 июня 1992 г.); ст. 3 Закона об охране окружающей среды). В целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов (например, грибов) учреждаются – официальные документы – Красная книга РФ и Красные книги субъектов РФ. Организмы, относящиеся к видам, занесенным в Красные книги РФ и (или) субъектов РФ, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. В целях сохранения их генетический фонд подлежит сохранению в низкотемпературных генетических банках, а также в искусственно созданной среде обитания. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих организмов и ухудшающая среду их обитания (см.: ст. 60 Закона об охране окружающей среды; ст. 24 Закона о животном мире; ст. 17 Закона Алтайского края о защите окружающей среды; Порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 156); Порядок ведения Красной книги РФ (утв. приказом Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. № 419-а; Порядок ведения Красной книги Алтайского края (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 21 апреля 2008 г. № 149). Издание Красных книг основывается, в частности, на Перечне (списке) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ по состоянию на 1 ноября 1997 г. (в ред. 2004 г.) (утв. приказом Госкомэкологии РФ от 19 декабря 1997 г. № 569) (существует подобный же перечень растений), которым предусмотрены пять категорий статуса редкости видов (подвидов, популяций) на территории РФ (сходных с классификацией Международного союза охраны дикой природы): 0 – Вероятно исчезнувшие (в дикой природе) (например, лошадь Пржевальского); 1 – Находящиеся под угрозой исчезновения (алтайский горный баран, снежный барс, красный волк, речной западносибирский бобр, орлан-долгохвост, кречетка, розовый пеликан, савка, тонкоклювый кроншнеп, ленок, жужелица Геблера); 2 – Сокращающиеся в численности (остроухая ночница, балобан, белая куропатка, змееяд, филин, сибирский (обский) осетр, дыбка степная, армянский, необыкновенный и степной шмели, обыкновенный аполлон); 3 – Редкие (северный лесной олень (алтае-саянская популяция), беркут, орлан-белохвост, степной орел, стрепет, ходулочник, черный аист, черный журавль, шилоклювка); 4 – Неопределенные по статусу; 5 – Восстанавливаемые и восстанавливающиеся (журавль-красавка, черноголовый хохотун)[1]. Редки случаи обратного, нормативно-правового исключения видов из Красной книги РФ, пример – алтайский улар. В Красную книгу Алтайского края (см. Постановление Алтайского краевого Законодательного собрания «О Красной книге Алтайского края» от 21 января 1998 г. № 3), дополнительно внесены, например, такие виды животных, как: красотка девушка, нельма, таймень, сибирский углозуб, разноцветная ящурка, степная гадюка, розовый скворец, синий соловей, водяная и прудовая ночницы, степная пищуха, ушастый еж, выдра. Пока еще на нашла практического применения норма ст. 62 Закона об охране окружающей среды, гласящей, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы также подлежат охране, и в целях их учета и охраны учреждаются Красные книги почв РФ и субъектов РФ.

Административная ответственность за экологические правонарушения предусмотрена в основном гл. 8 КоАП, содержащей описание составов 41 правонарушения (нарушение правил водопользования, нарушение правил пожарной безопасности в лесах и др.), и гл. 5 Закона Алтайского края об административной ответственности, содержащей еще 6 составов экологических правонарушений (уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, жестокое обращение с животными, мойка транспортных средств в неотведенных для этого местах и др.).

В заключение вопроса укажем на некоторые экологические программы. О наиболее острых из них принят Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории». В качестве примеров назовем федеральные целевые программы «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 годах» (утв. постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 606) и «Национальная система химической и биологической безопасности РФ (2009-2013 годы)» (утв. постановлением Правительства РФ от 27 октября 2008 г. № 791), а также ведомственные целевые программы «Развитие лесов Алтайского края» на 2008-2010 гг.» (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 20 декабря 2007 г. № 593) и «Охрана окружающей среды на территории Алтайского края» на 2010-2012 гг.» (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 10 июня 2009 г. № 249).

[1] В качестве примеров нами приведены животные, обитающие на территории Алтайского края и Республики Алтай.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Архив сайта
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

+7(908)07-32-118

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!