Виды административных производств

13 Авг 2014 | Автор: | Комментариев нет »

По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу «замкнутого круга» относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных[1].

Сторонники широкого понимания административного процесса выделяют два вида таких административных производств: юрисдикционные и неюрисдикционные. В частности, Ю. М. Козлов выделяет в структуре административного процесса два вида производств: административно-юрисдикционное и административно-процедурное[2], к каждому из которых можно отнести следующие:

1) административно-процедурные производства:

а) производство по принятию правовых актов управления;

б) лицензионно-разрешительное производство;

в) регистрационное производство;

2) административно-юрисдикционные производства:

а) дисциплинарное производство;

б) производство по жалобам граждан;

в) производство по делам об административных правонарушениях.

Д. Н. Бахрах указывает на существование трех видов административного процесса: административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного.

Основы теории административной деятельности были разработаны И. И. Евтихиевым еще в 1948 году. Под административной деятельностью он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения. И. И. Евтихиев выделил также следующие виды внешней административной деятельности исполнительно-распорядительных органов:

  1. надзор и контроль за подчиненными органами, должностными лицами или контролируемыми организациями;
  2. запрещение отдельных действий лиц или организаций;
  3. установление обязанностей или совершение определенных действий;
  4. разрешение определенных действий или установление правомочий и льгот;
  5. удостоверение в официальном порядке фактов или актов;
  6. юрисдикция в административном порядке[3].Следует согласиться с точкой зрения П. И. Кононова, что критерием для выделения видов административной деятельности, то есть видов административных производств, является также содержание выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности функций. 1) административно-правовое регулирование поведения физических и юридических лиц путем обеспечения реализации предоставляемых им нормами права субъективных юридических прав и исполнения возлагаемых на них нормами права субъективных юридических обязанностей;3) административно-правовая защита субъективных юридических прав физических и юридических лиц в случае их нарушения со стороны дру-гих лиц, в том числе со стороны государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц[4].
  7. С учетом названных функций, выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности, представляется возможным подразделить административный процесс как общее понятие на три вида производств: административно-распорядительные, осуществляемые в ходе обеспечения реализации физическими и юридическими лицами предоставляемых им нормами права субъективных юридических прав и возлагаемых на них обязанностей, административно-принудительные, осуществляемые в ходе принудительного обеспечения соблюдения и исполнения этими лицами установленных нормами права правил поведения, и административно-защитные, осуществляемые в ходе правовой защиты субъективных юридических прав этих лиц в административном порядке. Данный вывод подтверждается также анализом действующего административно-процессуального законодательства. Указанные виды административных производств в свою очередь включают относительно самостоятельные производства, выделение которых обусловливается содержанием и особенностями разрешения в рамках этих производств отдельных категорий административных дел.
  8. 2) административно-правовое обеспечение соблюдения и исполнения всеми физическими и юридическими лицами установленных нормами различных отраслей права правил поведения посредством применения к этим лицам мер административного ограничения и принуждения;
  9. К таким функциям представляется возможным отнести следующие:
  10. Представляется, что И. И. Евтихиев достаточно точно определил основные виды внешней административной деятельности органов управления. Вместе с тем он не систематизировал их в зависимости от функций, выполняемых органами управления в процессе такой деятельности.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, т. е. характер индивидуально-конкретных дел.

Несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, можно говорить о трех видах административных производств:

- административно-нормотворческие;

- административно-правоприменительные (административно-проце-дурные производства);

- административно-юрисдикционные.

Кратко охарактеризуем каждый из видов.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого производства.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала)[5]. Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческих производств в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта. Административно-нормотворческим производствам, как и всем другим видам производств, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворчес-кие режимы и административно-нормотворческие производства[6]. Последние следует классифицировать на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера[7].

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»)[8]. В данном документе весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Таким образом, административно-нормотворческие производства представляют собой нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества) органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях создания правовой базы для реализации закона.

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционных (правоохранительных) и административно-наделитель-ных производств. Последние занимают ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительные (административно-процедур-ные) производства, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеют следующие черты.

1. Эти производства носят неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ними задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т. е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др.[9] Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.

Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительных производств ждут своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание[10].

Административно-правонаделительное производство как разновидность административного производства представляет собой регламентированную нормами административно-процессуального права правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления.

Можно выделить следующие административно-правонаделительные (административно-процедурные) производства:

1) регистрационное;

2) лицензионно-разрешительное;

3) правопредоставительное;

4) экзаменационно-конкурсное;

5) экспертно-удостоверительное;

6) государственно-поощрительное;

7) служебно-призывное.

Третий вид административных производств — административно-юрисдикционные.

Административную юрисдикцию можно определить как процессуальную деятельность компетентных органов (субъектов административной юрисдикции), осуществляемую в установленном порядке (судебном или внесудебном), с целью рассмотрения и разрешения административно-правового конфликта, который может выступать в трех правовых формах:

  1. административно-правовой спор;
  2. административное правонарушение;
  3. дисциплинарный проступок.

Отличительными чертами административно-юрисдикционных производств выступают:

1. Действия органа исполнительной власти (должностного лица) обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предмет не составляет конкретный административно-правовой конфликт.

2. Обязательным условием существования данного производства выступает обязательная правовая оценка поведения участников административно-правового конфликта.

3. При осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности.

4. Административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой конфликт.

К административно-юрисдикционным производствам следует относить:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) производство по административно-правовым спорам.

3) дисциплинарное производство.

[1] Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. – С. 42.

[2] Административное право / под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. — М.: Юристъ, 2005. — С. 386; Бахрах Д. Н. Административное право России. — М.: Норма—Инфра 2000. — С. 306

[3] Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: дис. ... д.ю.н. — М., 1948. — С. 298-299.

[4] Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: дис. … д.ю.н. – М., 2001. – С. 72.

[5] Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1973. С. 131 и др.

[6] См. подробнее: Панова И. В. Юридический процесс. С. 57.

[7] Бахрах Д. Н. Введение в административное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 42.

[8] СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

[9] Бахрах Д. Н. Административное право России. Ч. 1. — Екатеринбург, 1996. — С. 81.

[10] Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. — М., 1979. С. 3 100; Дюрягин И. Я. 1) Применение норм советского права. — Свердловск, 1973. — С. 48 131; 2) Право и управление. — М., 1981. — С. 81; и др.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!