Управление провинциями в Древнем Риме (Jus administrativum)

31 Дек 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Провинции (provincere — «завоевывать», «замирять») Рим­ской державы были сферой самостоятельной и исключитель­ной деятельности магистрата cum imperio. Как понятие дан­ное слово также обозначало и постоянный способ управления завоеванной территорией вне Италии. Первые провинции у Рима появились по окончании 1-й Пунической войны в 227 г. Это были Сицилия, Корсика и Сардиния. При Цезаре было об­разовано уже 18 провинций. Если присоединяемые италий­ские земли становились составной частью римской граждан­ской общины (civitas), то провинции организовывались как чу­жие подвластные территории — принадлежность Римского государства. Сразу после завоевания и установления мира про­винцией управлял магистрат-завоеватель, затем — его пре­емники — назначенцы сената. Наместник давал провинции своеобразную конституцию (lex provinciae), и у каждой про­винции она имела свои особенности, что и обусловило их сложную, неповторимую структуру. В частности, провинциальные города имели разные степени самоуправления и формы по­винности в пользу Рима, все'| жители провинции становились его подвластными на положении peregrini dediticii, а их не­движимое имущество — собственностью Римского государ­ства. Это имущество возвращалось им с обязанностью пла­тить поземельный (stipendium) и подушный (tributum capitis) налоги. Все провинциальные земли, не имевшие каких-либо льгот, становились частью ager publicus и сдавались в аренду за особую плату (vectigal). Римские граждане имели possessio ас ususfructus (пользовладение и право на получение плодов) на провинциальные земли (ager (fundus) stipendiarius в сенат­ской и ager (fundus) tributarius в императорской провинции: «Agri publici, qui in perpetuum locantur, a curatore sine aucto-ritate principali revocari non possunt», — Paulus); «Stipendiaria sunt ea praedia, quae in his provinciis sunt, quae propriae populi Romani esse intelleguntur. Tributaria autem [praedia] sunt ea, quae propriae Caesaris creduntur».

При Цезаре провинции впервые в римской истории стано­вятся предметом государственной заботы. Закон Юлия вводит строгую отчетность при управлении провинцией. Готовится систематическое слияние провинции с Римом; целые города или области получают или непосредственно право римского гражданства, или, как переходную ступень, латинское право. Не менее значимой идеей Цезаря было создание прочной и ре­гулярно функционирующей административной машины под руководством сильной центральной власти. Для этого преж­де всего было увеличено число провинций, т.е. уменьшена компетенция каждого отдельного промагистрата. Число пре­торов увеличено с 8 до 16 и соответственно этому число квес­торов; этим одновременно сильно подрывалось значение этих магистратур, так как отныне каждый претор имел в Риме толь­ко очень узкую судебную компетенцию. Пребывание прокон­сулов в провинции было ограничено двумя годами, пропрето­ров - одним годом. Если принять во внимание, что Юлию Це­зарю предоставлено было право, во-первых, рекомендовать магистратов, во-вторых, решать без помощи сената, кто из бывших магистратов в какой провинции должен функциони­ровать как промагистрат, то приведенные выше меры полу­чат особый смысл. Откупщики (их еще называли публикана-ми) из большей части провинций были изгнаны, а взимание налогов отдано в руки общин, причем за взиманием с городов наблюдали личные агенты Цезаря - его рабы. Вся провин­циальная администрация, введенная в определенные закон­ные нормы, была, таким образом, сконцентрирована в руках одного руководителя - Юлия Цезаря, имевшего к тому же в лице своих легатов и своих личных агентов могучие сред­ства контроля. Усилены были наказания за преступления по отношению к провинциям: лица, осужденные по этим делам, удалялись из сенаторского сословия (реформа эта в связи с общей судебной реформой Цезаря мало известна по источ­никам и не имеет принципиального значения).

Доходы из римских провинций в виде налогов, таможенных, портовых и прочих сборов, а также от госдоменов и рудников шли на-нужды императорского двора, управленческого аппара­та, на содержание армии и флота, на государственные торже­ства, праздники (игры), а также на обширное строительство (viae, aqueduci). Для своего постоянного войска Цезарь наметил и ряд мест постоянной стоянки, совпадавших с местами Августовско­го времени, за исключением Сицилии и Сардинии, Италии и Пон­та. Наиболее сильные гарнизоны стояли в Испании, Галлии, Иллирике, Африке, Египте, Сирии; армия, предназначенная для Парфянского похода, находилась в Македонии. Вообще вся внут­ренняя политика Цезаря была направлена на создание для себя и для Рима благоприятных условий, стабильности, так как за­думанный им восточный поход потребовал бы его длительного отсутствия. Отсюда и назначения на должности в провинции на 2-3 года вперед, причем без участия народных собраний; Це­зарь же пользовался этим правом по решению сената. Собираясь в поход против гетов и парфян, Цезарь заранее послал в Ма­кедонию 16 легионов пехоты, десятитысячную конницу, а также своего внучатого племянника Октавия.

Сбором налогов в провинциях занимались публиканы из сословия всадников, организованные в коллегии (societates publicanorum) во главе с magister. Если этим, с одной стороны, и упрощался государственный механизм — вследствие воз­можности обойтись без многочисленных чиновников, то, с дру­гой стороны, такая система имела и свои темные стороны: во-первых, она давала простор злоупотреблениям, а во-вторых, создавала богатый и влиятельный класс откупщиков, так на­зываемых публиканов. Дело в том, что откупные суммы были настолько значительны, что отдельные лица не были в состоя­нии вести дела самостоятельно, поэтому желающие были принуждены соединяться в товарищества. Эти-то товари­щества и послужили основой позднейшей организации пуб­ликанов, придававшей им столько единства, силы и влияния на государственные дела. Эти сборщики (и их деятельность) - в эпоху империи стали настоящим бедствием для населения провинций: они могли наживаться за счет ограбления насе­ления провинций путем взыскания огромных сумм в виде на­логов в казну и прочих платежей, что подрывало экономику провинций. Всадники наживались на получении процентов с ростовщических операций, а также на доходах от торговой и предпринимательской деятельности (commercium). Пред­ставители нобилитета получали незаконные личные подар­ки, часто беззастенчиво вымогали материально-денежные средства у провинциалов. Прочие сборщики налогов и сотруд­ники провинциального аппарата обогащались за счет всевоз­можных незаконных вознаграждений, поборов и материаль­ных льгот. В борьбе с такими злоупотреблениями законы против вымогательств (leges repetundarum) были неэффективным средством.

Эпоху серьезных реформ можно считать начавшейся со 149 г. до н. э., когда трибуном Кальпунием Пизоном (истори­ком) был проведен закон de pecuniis repetundis. Это была пер­вая государственная мера для ограждения провинциалов от грабежа и вымогательства правителей. При поддержке Мар­ка Порция Катона (Цензора) в интересах «новых людей» была установлена «лестница должностей», запрещены повторные консулаты («151 г.), возбуждены судебные дела против хищ­ных наместников провинций и учреждены постоянные уголов­ные комиссии для рассмотрения жалоб провинциалов (149 г.). Катон приобрел много врагов, но выдающийся ораторский дар делал его неуязвимым. За 85 лет жизни Катон судился 44 раза и не проиграл ни одного дела. В прежнее время провинциалы не всегда находили защиту у сената; если он и принимал их жалобу и назначал для разбора ее особую комиссию, то пре­следование виновного зависело от произвола судей. Законом Пизона назначалась постоянная судебная комиссия (quaestio perpetua) по делам о вымогательстве. Для этой цели ежегод­но составлялся список (album) избранных из среды сената су­дей числом 100 человек, из которых избирался трибунал в 32 члена под председательством претора; этому суду обви­нитель и предъявлял свой иск об истребовании денег. Снача­ла этот суд имел чисто гражданский характер, но рядом даль­нейших законов он был усовершенствован и преобразован в го­сударственно-правовом смысле. Неправильно взятые деньги стали взыскиваться вдвое: половина взысканного возвраща­лась пострадавшим, а другая служила пеней и придавала ре­шению суда карательный характер.

Вместе с тем стали расширяться и функции самого суда: можно было жаловаться не только на вымогательства, но также на жестокое обращение и, наконец, даже обвинять в дурном управлении провинцией (crimen male administratae provinciae). Гай Гракх решительно отказался остаться в Сардинии и воз­вратился в Рим, отлично зная, что здесь его ждет обвинение за такое своеволие. Но зато он мог сослаться на свои успехи в пом­нившей еще его отца провинции, где ему удалось приобрести симпатии подданных справедливостью и мягкостью своего по­ведения. Он гордо указывал на то, что из всего войска один он уехал из Рима с полными и возвратился с пустыми карманами, между тем как «другие, взявши с собою бочки, наполненные ви­ном, привезли их назад наполненными серебром». Провинциа­лы, отвыкшие за последнее время от такого поведения римских полководцев, наместников и чиновников, уже успели доказать ему свою благодарность: они добровольно преподнесли квестору зимние одежды для войска, в которых незадолго до того отказали самому консулу. Очень громким было уголовное дело по обвине­нию наместника Сицилии Вереса в вымогательстве на основе Корнелиева (Суллы) закона о данном преступлении (70 г. до н. э.).

Обвинение включало в себя хищения, взяточничество, несправедливый суд, превышение власти, оскорбление рели­гии. Сумма иска была определена в 100 000 000 HS (сестерциев). Цицерона, когда ему исполнилось 30 лет, все трибы единоглас­но выбрали в квесторы. Это был первый шаг в его долгой госу­дарственной карьере, на которой ему суждено было снискать . столько лавров и роз, но вместе с тем встретить и столько тер­ний, и, нужно признать, молодой деятель отличился так, как редко кому удавалось отличаться в эту корыстную эпоху. Жребий дал ему Западную Сицилию, давнишнюю житницу Рима и столь же давнишнее поприще для вымогательств и хищничеств со стороны римских администраторов; но новый квестор сумел бескорыстным и искусным правлением заста­вить провинциалов забыть их прежние страдания и прими­рить противоположные интересы римских публикан и рим­ского сената. Он аккуратно выплачивал солдатам следуемое им жалованье, он мягко и даже великодушно собирал подати, .он вовремя доставил в голодающий Рим прибавочное количе­ство хлеба, скупленного по нормальным рыночным ценам, и участливым обхождением с местным населением приобрел среди него такую популярность, что его отъезд по окончании должного года был всеобщим горем.

Ему оказали небывалые почести, выразили публичную благодарность, и почетная гвардия из местной аристократии проводила его до самых пределов Сицилии. Можно смело ска­зать, что год его правления (75 г. до н. э.) был одним из самых светлых в истории этого злополучного острова, и Цицерон мог по справедливости гордиться своим успехом и своими заслу­гами. С провинциалами вообще можно было поступать бес­церемоннее: так, например, пропретор Испании Сульпиций Гальба врасплох напал на мирное племя лузитан, просивших у него земли, и продал 30 000 из них в рабство. Мы уже видим здесь то презрение к человеческому достоинству и жизни, ко­торым так невыгодно отличались наместники Рима в провин­циях. Неограниченная власть не привыкшего к ней человека невольно приводила к неограниченному презрению к челове­ческой личности, а проконсулы, не обязанные давать отчет в своих действиях никому, судившие по своим собственным законам, обладавшие одновременно и административной, и су­дебной, и военной властью, несомненно, пользовались прямо деспотическими полномочиями.

Октавиан Август в борьбе с этим злом решил поставить 10 уже замиренных провинций, в которых стояли римские легионы, под контроль и управление сената (provinciae populi Romani). За собой Август оставил 7 наиболее значимых про­винций, ставших впоследствии императорскими (provinciae Caesaris (principis)). Наместниками в них были legati Augusti pro praetore, командовавшие воинскими частями, стоявшими в ней. «Из провинций он взял на себя те, которые были значи­тельнее, и управлять которыми годичным наместникам было трудно и небезопасно; остальные он отдал проконсулам по жребию. Впрочем, некоторые он в случае надобности обмени­вал, а при объездах часто посещал и те, и другие... Он устано­вил, чтобы наместникам отпускались деньги на мулов и па­латки, тогда как раньше все это поставляли подрядчики» (Suet. Div. Tit. 7.1). «Если он возвращал царям их царства, то выплачивал им и все подати и доходы за прошедшее время: так, Антиох Коммагенский получил 100 000 000 сестерциев, когда-то отобранные у него» (Suet. Cal. 16.3). Срок их полномо­чий зависел от воли принцепса. Помогали наместнику и контролировали его прокураторы, которые в небольших провин­циях сами исполняли его обязанности. Судебные полномочия исполняли legati Augusti juridjci.

По политическим и техническим соображениям римляне не отменяли в провинциях местные обычаи, религиозные куль­ты и местное право (на примере еврейского права это просле­живается в большей степени), если при этом не возникало столкновения интересов Рима и местного населения. Во главе провинции стоял наместник с неограниченным империем. Обычно таковыми назначались бывшие консулы (proconsules), если в самой провинции еще не была завершена война, или преторы (propraetores) — в замиренную. Наместникам при­надлежали высшее управление провинцией и командование расположенными легионами в ней; их власть имела все при­знаки imperium militiae, причем imperium относился даже к римским гражданам, живущим в провинции. Им же принад­лежала высшая полицейская, судебная и фискальная власть, определяемая общим уставом провинции (lex provinciae), раз­ными специальными законами и сенатскими инструкциями. В продолжение своего пребывания в провинции на посту на­местника эти граждане Римской республики были полно­властными владыками обширных областей, чтобы по истече­нии срока снова сделаться простыми гражданами города Рима. Для предупреждения особого сближения правителя с мест­ным населением ему запрещалось жениться на провинциалке, раздавать провинциалам деньги взаймы, устраивать за свой счет игры. Известное значение приобретают в течение этого периода провинциальные собрания (concilia provinciarum или koina). Возникали они в связи с развившимся в провинциях культом императоров.

Провинция разделялась на округа (conventus), которые правитель периодически объезжал, творя суд и расправу. В отдаленные части он посылал иногда своих доверенных лиц — legati pro praetore, которые действовали от его имени и под его ответственность. У наместника в первые десяти­летия было немного помощников (легаты, квесторы; квестор заведовал финансовыми делами провинции, выдавал солда­там жалованье, заботился о доставлении хлеба и съестных припасов, принимал добычу, поскольку она должна была по­ступить в государственную казну и не отдавалась солдатам, и т.д.), а сам он лишь контролировал управление своей про­винцией. Его годовое жалованье (cum titulo proconsul) дохо­дило до 1 000 000 HS. Вести судебные процессы ему помога­ли от 1 до 3 легатов в ранге пропретора, а также quaestor как финансовый чиновник, имевший меньшую юрисдикцию, но с правом контроля за наместником. Непосредственное испол­нение тех или иных его решений проводили сами провинциа­лы, обладая, в том числе, и меньшей юрисдикцией. Времена­ми сам наместник в крупных городах занимался уголовным и гражданским (между римскими гражданами) судопроиз­водством, в том числе решал дела, грозившие подсудимым смертным приговором; при этом ему помогал советом про­винциальный consilium. Характерным примером является суд Иерусалимского синедриона и прокураторов Иудеи над апостолом Павлом (Acta. ХХЩ.1-10, 17-35, XXIV-XXVI: legendum est!). Участие самого населения в управлении огра­ничивалось только ближайшей раскладкой податей по от­дельным провинциальным общинам.

Как известно, римская налоговая система основывалась на всеобщем учете населения и требовании от каждого подробно­го указания его финансового состояния. Эти декларации время от времени проверялись провинциальными властями. Налого­вый пресс, как и в других провинциях, едва был переносим на­селением Иудеи (Тас. Ann. 11.42). Время поздней Республики характеризуется систематическим давлением на провинции, что выражалось в требовании и взимании непомерных нало­гов, поборов и платежей1. С наступлением принципата можно вполне оправданно говорить о некотором улучшении положения, de facto же оно было ограниченным. Веспасиан «взыски­вал недоимки, прощенные Гальбою, наложил новые тяжелые подати, увеличил и подчас даже! удвоил дань с провинций» (Suet. Div. Vesp. 16). Папирус, найденный в египетской провинции Арсиное (хранящийся частью в Лондоне и частью в Вене), дает подробные сведения относительно взимавшегося с евреев спе­циального налога в дополнение к обычной поголовной подати. Этот папирус датирован пятым годом правления Веспасиана и показывает, что подать уплачивалась всяким евреем и ев­рейкой, достигшими трехлетнего возраста. Каждый должен был платить 8 драхм 2 обола, кроме особого подоходного нало­га в одну драхму. Обычная поголовная подать уже достигала 40 драхм, так что евреи были чрезвычайно обременены налога­ми, по крайней мере в Египте. При Домициане «с особой суро­востью по сравнению с другими взыскивался иудейский налог: им облагались и те, кто открыто вел иудейский образ жизни, и те, кто скрывал свое происхождение, уклоняясь от наложен­ной на это племя дани» (Suet. Dom. 12.2).

Наместники сосредоточивали в своих руках столько вла­сти и авторитета, что были практически неконтролируемы издалека. Как правило, призвать их к ответственности и до­биться судебного разбирательства над ними в период их пол­номочий было практически невозможно. Даже если и удава­лось направить в Рим обвинения против наместника, успех в подобного рода разбирательствах был сомнителен, посколь­ку обвиняемый, как правило, имел в Риме связи в высших кру­гах, да и сам обладал огромным влиянием. Единственным моти­вом, по которому наместник мог быть отозван, было опасение, что своими мероприятиями он мог спровоцировать беспорядки в провинции со всеми вытекающими из этого последствиями. К тому же наместник по окончании срока своих полномочий должен был считаться с потенциальной возможностью быть обвиненным: в частности, влияние иудеев в Риме при Юли­ях-Клавдиях нельзя было недооценивать.

Избавив провинции от длительных войн и безжалостной эксплуатации, режим принципата распространил в провинциях лучшие порядки, римскую культуру, содействуя их эко­номическому и культурному развитию. Началась романизация провинций, их постепенное сближение со столицей. Именно это позволило на 2 века избавить Римскую империю от внут­ренних войн (кроме 3 иудейских восстаний) (pax Romana sae-culum aureum). Каракалла также ввел положение, согласно которому ни одна из провинций не имела права формировать войска численностью более двух легионов, тем самым лишив наместников возможности собрать силы для восстания угро­жающего масштаба. С развитием муниципального устройства многочисленные города представили собой как бы обособлен­ные части государства, которые, принадлежав целому, прак­тиковали на данной территории общегосударственные функ­ции, перенесенные на них волей римского народа или импе­ратора (lex civitatis, lex municipalis).

Городское устройство и управление было как бы отпечат­ком с государственного устройства и управления, и, после того как государство перешло от Республики к империи, подобное же преобразование произошло в городах. Подобно государст­ву, города обладали своим имуществом и, подобно государст­венному, оно рассматривалось как противоположность част­ному имуществу. Городское имущество было как бы «ничье»; переход вещей из личного обладания в городскую казну и об­ратно, разные сделки городских властей с частными лицами (аренда, откуп доходов) сбвершались в формах, отличных от сделок гражданского права. Так же, как и государственные, городские имущества исключались из гражданского права и оборота. Но такой порядок не мог продолжаться долго. Адми­нистративная компетенция городских властей, ограниченная территориальными и иными пределами, не ограждала иму­щественных интересов городской общины во всех случаях, и городские власти искали покровительства у римского суда.

Юристам пришлось задуматься над положением город­ского имущества. С одной стороны, оно, очевидно, было отде­лено от государственной казны, с другой - неправильно было бы смешать его и с личной собственностью горожан. При Северах исчезло различие между сенатскими и императорски­ми провинциями, которой стала теперь и Италия. Север по­кровительствовал городам, особенно африканским. Многие из них получили самоуправление, римское или латинское пра­во. Завершилась организация провинциальной администра­ции, ее штаты и компетенция были расширены. Для контроля за управленцами в отдельные города были назначены особые императорские наблюдатели — кураторы.

Продолжают существовать и провинциальные съезды — concilia provinciarum. С установлением христианства языче­ские религиозные цели этих съездов отпадают, но зато их де­ловые функции возрастают. Право петиций признается за ними уже de jure, и императоры настоятельно запрещают правителям провинций чинить в этом отношении какие-либо препятствия. Тем не менее растущее всемогущество бюро­кратии и ее сплоченность делают это право петиций практи­чески иллюзорным; история дает немало примеров, когда по­пытки провинциалов добиться таким путем правды при дво-- ре оказывались совершенно бесплодными. Вследствие этого concilia замирают и ко времени Юстиниана почти выходят из употребления.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!