Социальные, правовые и управленческие предпосылки реформы органов внутренних дел

19 Июл 2015 | Автор: | Комментариев нет »

Обусловленное ходом общественного развития, дисфункциональными проявлениями деятельности и недостаточной эффективностью управления реформирование органов внутренних дел в России, приведшее к институации российской полиции, имело ряд социальных, правовых и управленческих предпосылок.

Во-первых. В связи с низложением государственных основ коммунистической партии, приведших к распаду Союза Советских Социалистических Республик и провозглашению нового Союзного договора, произошли коренные изменения общественных отношений, форм организации и управления государственных институтов.

Во-вторых. Инициировав необходимость построения новых органов государственной власти, исторические перемены подняли вопрос об обновлении и постановке актуальных задач перед органом правопорядка; включая решение вопросов защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности.

В этой связи, в октябре 1989 года при существующем Министерстве внутренних дел СССР было образовано республиканское Министерство внутренних дел РСФСР, а в декабре утверждена его структура и штаты центрального аппарата. Вскоре, 22 июня 1990 года, I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)», означающее официальный вывод МВД РСФСР из подчинения союзного правительства и последующее включение в состав Совета министров РСФСР.

Первоначальные шаги становления Министерства внутренних дел Российской Федерации потребовали значительного объема научной и организационной работы в части разработки вопросов дальнейшего функционирования и развития системы МВД РСФСР на постсоветском пространстве Российского государства, и прежде всего, касающихся организационно-структурного построения системы МВД в целом и ее центрального звена – милиции, в частности.

Следующим последовательным шагом преобразования системы органов внутренних дел стало принятие 18 апреля 1991 года Закона РСФСР «О милиции»[1], занявшего ключевое место в правовой базе функционирования системы МВД РСФСР. Отличаясь от прежнего Положения «О советской милиции» содержательными нововведениями, данный закон ориентируется на совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел (милиции) в условиях изменяющихся общественных отношений и приведение нового органа правопорядка в состояние, позволяющее обеспечить охрану общественного порядка, защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

В целях реализации обозначенных в Законе «О милиции» концептуальных положений стратегии развития системы МВД РСФСР было проведено организационно-правовое построение МВД России, направленное на организационные изменения в структуре Министерства внутренних дел и принятие соответствующих нормативных актов. В частности, в феврале 1991 года в системе МВД РСФСР образованы Главное управление по экономическим преступлениям и Главное управление по организованной преступности. Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации утверждено Положение о Штабе МВД России, а Правительством Российской Федерации – Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, Верховным Советом Российской Федерации принят Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Все эти принятые в девяностые годы двадцатого столетия основополагающие нормативно-правовые акты, приказы МВД Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации исходили из необходимости целенаправленного проведения работ в плане организационного построения органов внутренних дел и совершенствования деятельности его органов, учреждений, организаций, подразделений, обеспечивающих правопорядок, противодействие преступности, укрепление связей с общественностью.

В итоге впервые в истории развития отечественных органов внутренних дел были сформулированы положения для демократических преобразований органа правопорядка, а в основу организации и деятельности милиции были положены принципы уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности, заявлен принцип федерализма; провозглашены идеи деполитизации и деидеологизации правоохранительного органа.

Принципиальное значение для совершенствования деятельности органов внутренних дел в этом направлении имела принятая на референдуме 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации, провозгласившая курс на построение России по пути правового и демократического государства, что означало ориентацию на развитие и воплощение фундаментальных демократических ценностей в социальной жизни российского общества. Решение этой и других фундаментальных социально значимых для российского общества задач требовало радикальных изменений деятельности органов внутренних дел в организационно-правовом, управленческом, кадровом, социальном, материально-техническом, финансовом аспектах.

В целях решения этих задач 20 марта 1996 года №145 была утверждена Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России[2], определившая дальнейшее реформирование органа правопорядка (цели, задачи, основные направления и принципы преобразования органов внутренних дел, сроки исполнения и др.) в условиях построения правового и демократического государства. Законодательной и исполнительной властью были приняты нормативные акты, соответствующие положениям Концепции в части совершенствования управления и развития организационной структуры системы МВД России, развития криминальной милиции и милиции общественной безопасности, укрепления международных связей, в частности, это Указ Президента Российской Федерации «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 года, Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» от 5 июля 1996 года и др.

Кроме того, в целях эффективного решения проблемы социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел государство приняло определенные организационные меры: в частности, в 2001 году образована комиссия по социальным вопросам сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД и членов их семей[3]; а в 2004 году Указом Президента Российской Федерации № 927 от 19 июля «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» на МВД России возложены полномочия по разработке и реализации мер по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных служащих и работников системы МВД России; разработке и осуществлению профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников и военнослужащих, членов их семей, федеральных государственных служащих, работников и пенсионеров системы МВД России и ФМС России.

Следующая объективная предпосылка реформы органов внутренних дел связана с политикой укрепления вертикали власти государством. Укрепление вертикали исполнительной власти находит отражение в одном из решений коллегии МВД России от 28 января 2000 года, направленном на осуществление комплекса мер по федерализации подразделений по борьбе с организованной преступностью, что, по мнению Л. Ф. Кваши, указывало «на начало процесса укрепления властной вертикали внутри ведомства»[4].

Заметим, что конец двадцатого столетия отличает политика преобразований не только органов внутренних дел (милиции), но и федеральных правоохранительных организаций, что, в частности, привело к упразднению федеральной налоговой полиции в 2003 году и передаче ее функций подразделениям по борьбе с экономическими преступлениями системы МВД России. Наряду с этим, после образования ФСКМ РФ в составе оперативной службы по борьбе с организованной преступностью создаются ОРБ по противодействию незаконному обороту наркотических средств.

В результате укрепления в системе МВД России властной вертикали криминальная милиция стала представлять собой объединение трех централизованных подсистем в рамках МВД России: службы уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью; системы оперативных подразделений по противодействию экономическим и налоговым преступлениям; подсистемы оперативных аппаратов по борьбе с организованной преступностью страны[5]. Также к сфере деятельности криминальной милиции были отнесены и проблемы противодействия наркопреступности.

С провозглашением официального курса на укрепление государственной власти Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» от 13 мая 2000 года начался процесс формирования органов управления по федеральным округам. Это создание института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, отмена выборов губернаторов, внедрение системы их назначения федеральной властью. Следующим шагом преобразования органов государственной власти стали начавшиеся в 2003 году бюджетная и административная реформы, основными задачами которых являлись: налаживание четкой организации бюджетной политики Правительства Российской Федерации, построение новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, установление строго выверенной вертикали руководства исполнительной власти в Российской Федерации.

В связи с проведением в марте 2004 года административной реформы Президентом Российской Федерации подписан Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определивший трехуровневую систему их построения: министерства, службы и агентства. Министерства получили статус правоустанавливающих органов исполнительной власти, службы – контрольно-надзорных органов, а агентства приобрели статус правоприменительных органов, связанных с предоставлением государственных услуг. Итогом этих преобразований, как отмечает А. А. Крылов, стало утверждение единой структуры руководства федеральными органами исполнительной власти, двукратное сокращение министерств и сокращение числа сотрудников в министерствах и подведомственных министерствам организациях, региональных учреждениях[6]. Также были существенно расширены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации в целом и министерств, в частности.

Начиная с 2003 года административная реформа коснулась и системы МВД России, итогом которой стало создание новой трехуровневой структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел, включающего: департамент, управление и отделы. Так, в центральном аппарате МВД было образовано 15 самостоятельных департаментов, центры и управления, определены их компетенции и задачи. Значительно расширились полномочия министра[7]. В соответствии с преобразованием МВД России в организационно-правовом и управленческом плане, укреплением вертикали в системе МВД были построены и федеральная криминальная милиция, и милиция общественной безопасности. В итоге организационные звенья у этих подразделений милиции стали более централизованы.

К сожалению, несмотря на укрепление вертикали власти и следование курсу Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России от 20 марта 1996 года, шаги по изменению организационно-правовой структуры ведомства, предпринятые в рамках административной реформы МВД России, не привели к существенному повышению эффективности деятельности системы органов внутренних дел. По-прежнему открытыми оставались вопросы, касающиеся управленческих, социальных, кадровых аспектов деятельности органов внутренних дел. Особую остроту эти проблемы приобрели в связи с нарастанием нарушений законности и служебной дисциплины личным составом, проявлениями коррупционных явлений среди сотрудников, повышением требований общественности к качеству работы милицейских подразделений. Наметилась тенденция нарастания проблем, касающихся социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел, а также финансового и материально-технического обеспечения органов правопорядка.

Все это потребовало принятия неотложных мер по реализации задач организационно-управленческого, кадрового, социального характера. В частности, в целях эффективного решения проблемы социально-правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел вышел приказ МВД России от 24 сентября 2007 г. № 824 «Об организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы». В соответствии с этим в 2007 году при центральном аппарате МВД России была организована деятельность Центральной комиссии по решению социальных вопросов членов семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей; сотрудников и военнослужащих, ставших инвалидами вследствие увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний, полученных при исполнении служебных обязанностей. В главных управлениях МВД России по федеральным округам; МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации; УВДТ, УВД (ОВД) в закрытых административно-территориальных образованиях; на особо важных и режимных объектах, УМТС, образовательных, научно-исследовательских, медицинских учреждениях, органах и подразделениях системы МВД России образованы комиссии для решения социальных вопросов членов семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей и сотрудников, ставших инвалидами вследствие увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний, полученных при исполнении служебных обязанностей.[8] В направлении взаимодействия органов внутренних дел с общественностью в ноябре 2008 года создается Координационный центр МВД России по вопросам деятельности общественных советов.

В целях решения проблемы с кадрами и совершенствования кадровой политики приняты: приказ МВД Российской Федерации от 24 сентября 2007 года №120 «О комплексном реформировании системы воспитательной работы в ОВД»[9]; приказ МВД Российской Федерации от 24 декабря 2008 №1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[10], являющего собой углубленное, содержательное дополнение к специальному Обращению МВД РФ к сотрудникам органов внутренних дел, принятому в октябре 2005 года и посвященному профессионально-этическим аспектам деятельности личного состава МВД России, согласно которому сотрудники призываются к добросовестному выполнению профессиональных обязанностей, соблюдению законности, достойному исполнению долга, тактичному, уважительному отношению к гражданам. Оба документа исходят из необходимости целенаправленного проведения в органах правопорядка системной воспитательной работы, ориентированной на формирование и развитие духовно развитой личности сотрудника органов внутренних дел, воспитание у сотрудников правопорядка высокого уровня сознания и высоконравственных качеств.

Следующим значимым этапом реформирования органов внутренних дел в данном направлении стало издание приказа МВД РФ от 1 января 2009 г. № 1 «Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009–2014 годы», ориентированного на расширение сотрудничества МВД России с гражданским обществом и на выработку новых, более эффективных форм, методов и механизмов их совместной деятельности.

Говоря о новом этапе реформирования деятельности органов внутренних дел, также необходимо отметить, что согласно Плану Министерства внутренних дел Российской Федерации по реализации Стратегии развития России до 2020 года, основными направлениями совершенствования и развития системы МВД России определены: совершенствование управления и развитие организационных структур; совершенствование управленческой деятельности в системе МВД России; предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений; укрепление экономической безопасности государства; охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности и государственной защиты; профилактика преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности дорожного движения; укрепление кадрового состава, модернизация профессионального образования; совершенствование финансового и материально-технического обеспечения; строительство и развитие внутренних войск МВД России.[11]

В целях совершенствования деятельности системы МВД России и приведения структуры ведомства, организации деятельности в соответствие с современными требованиями, включая вопросы кадрового, финансового, материально-технического обеспечения системы, издан Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[12], определивший стратегической целью – модернизацию системы МВД России в плане решения кадровых, финансовых, организационно-правовых, образовательных, управленческих, коррупционных задач. Реализация обозначенных в Указе задач потребовала соответствующих организационных мероприятий. Так, в 2010 году произошло очередное изменение в организационной структуре системы МВД России, связанное с выведением из подчинения МВД Следственного комитета и придания ему самостоятельности в качестве федерального государственного органа. Также перед Министерством была поставлена задача по сокращению штата сотрудников ведомства на 20 %. Таким образом, государство придало новый импульс реформированию системы МВД России в лице высшего руководства страны.

Вместе с тем, несмотря на серьезность заявленных мер и шаги, предпринимаемые Правительством и МВД Российской Федерации в целях эффективного преобразования организации и деятельности ведомства (увеличение социальной ориентированности бюджета, сокращение штатов, создание общественных советов, формирование институтов наставничества и резерва), с 2005 по 2010 годы в системе МВД РФ регистрируется неуклонный рост нарушений дисциплины и законности личным составом, сохраняются проблемы социальной защиты сотрудников и членов их семей, касающиеся размеров денежного содержания, затянувшегося решения жилищных вопросов. Остались нерешенными проблемы повышения доверия и авторитета сотрудников органов внутренних дел среди населения. Невысокая эффективность функционирования органа правопорядка и существующие проблемы с качеством кадров все в большей степени становятся объектом усиливающейся критики с позиции массового сознания.

Растущий интерес общественности к функционированию органа правопорядка, и в целом к деятельности государственных органов власти, выглядит закономерным в связи с усилением социально-экономических, общественно-политических, нравственных проблем и противоречий, сформировавшихся в результате кардинальных преобразований Российского государства и породивших значительное число проблем социального порядка, затрагивающих интересы широких слоев граждан. Доказательством тому являются многолетние исследования общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, проведенные нами на территории республики Башкортостан и охватывающие близлежащие регионы (Оренбургская, Пермская, Челябинская области), включая мнение самих сотрудников органов внутренних дел.

Согласно результатам опроса о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органов внутренних дел, отслеживаемых нами с 2000 по 2011 годы, становится очевидным, что процесс реформирования органов внутренних дел, призванный к приведению в соответствие назначения и функционирования деятельности правоохранительного ведомства общественно значимым потребностям, определяет решение комплекса проблем, связанных с функционированием органа правопорядка.

Одна из главных проблем – это качество обслуживания населения в сфере правоохранительной деятельности и снижение авторитета правоохранительного ведомства как следствие этой проблемы. Отслеживаемое в динамике мнение респондентов о том, какие факторы, по их мнению, в наибольшей степени способствуют снижению авторитета органов внутренних дел, опрашиваемые неизменно указывают, прежде всего, на уровень квалификации сотрудников и качество исполнения ими профессиональных обязанностей – от 30,5 % до 41 % в различные годы (таблица 1).

Стабильно высокий процент в числе указанных факторов также составляют бюрократизм, формализм, волокита (почти 30 %, в среднем), поборы, взяточничество, коррупция (около 25 %, в среднем). При этом актуальными в последние годы остаются вопросы, связанные с низким профессионализмом и компетенцией сотрудников (30,5 % , по данным 2008 года, и 38,7 %, по данным 2011 года), равнодушием и низкой культурой общения с гражданами (15,0 %, по данным 2008 года, и 19,3 %, по данным 2011 года) (таблица 1).

 

 

 

 

Таблица 1

 

Факторы, способствующие снижению авторитета ОВД (в %)

 Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Необоснованное задержание

граждан

30 21 20 18,5 18,5 9,6 14.5
Необоснованное применение

насильственных действий

12 15 20 17 14 4,8 1.6
Низкий профессионализм, компетенция сотрудников 37,5 40 39,5 41 30,5 33,8 38.7
Равнодушие, низкая культура

общения с гражданами

30,5 27 31,5 31 15 16,9 19.3
Использование служебного

положения в личных целях

22,5 19 30 23 14,5 14,5 14.5
Бюрократизм, формализм,

волокита

28,5 33,5 20,5 24 13,5 40,3 29
Необъективное освещение

средствами массовой

информации деятельности

органов внутренних дел

20 16 19,5 26,5 18 46,7 22.5
Поборы, взяточничество,

коррумпированность

25 9 20,5 14,5 21 34,6 40.3
Иное 19,5 1,5 4 1,5 0 0 1.6
Затрудняюсь ответить 4 5,5 4 7 0 3,2 6.4

 

В то же время, сравнивая показатели «факторной нагрузки» в целом, мы получили «перераспределение веса» по ряду позиций. Так, в последние годы заметно снизились, по мнению респондентов, необоснованные задержания граждан – с 30 %, по данным 2000 года, до 14,5 %, по данным 2011 года, и необоснованное применение насильственных действий в отношении граждан – с 20 %, по данным 2000 года, до 1,6 %, по данным 2011 года. Зато вдвое и более возросла численность опрошенных, выделяющих в числе основных причин, способствующих снижению авторитета органов внутренних дел – поборы, взяточничество, коррумпированность (с 14,5 %, по данным 2006 года, до 40,3 %, по данным 2011 года); бюрократизм, формализм, волокита (с 13,5 %, по данным 2008 года, до 29 %, по данным 2011 года). В этой связи заметим, что проблема дисциплины и законности среди личного состава системы МВД России заметно обостряется в 2009 году.

Согласно директиве МВД России от 2009 г. «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2010 году», за девять месяцев 2009 года сотрудниками органов внутренних дел, федеральными, государственными, гражданскими служащими и работниками системы МВД России совершено 69144 случая правонарушений (+16,0%), среди которых: дисциплинарные проступки, связанные с нарушением законности – 65307 (+15,9 %); преступления – 3837 (+17,1 %), из них: общеуголовные – 1420 (+15, 5%), должностные и против правосудия – 2411 (+18,1 %). Судами различных инстанций осуждено 1249 сотрудников органов внутренних дел (+18,3 %), из них 860 человек (+11,8 %) – за совершение должностных преступлений, в том числе: 389 (+1,0 %) – за превышение должностных полномочий, 165 (+13,8 %) – за злоупотребление должностными полномочиями и 289 (+34,4 %) – за взяточничество.

В свою очередь, по материалам Департамента государственной службы и кадров МВД России, за 9 месяцев 2011 года судами различных инстанций осуждено 1658 сотрудников органов внутренних дел, из них 673 человека – за превышение должностных полномочий и злоупотребление должностными полномочиями; 290 – за взяточничество; 63 – за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств; 632 – за совершение преступлений общеуголовной направленности, то есть налицо проблема нравственного и профессионального характера.

Другая, требующая незамедлительного и бескомпромиссного решения проблема, обнаруживаемая при исследовании общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, связана с нарушением прав граждан. Отвечая на вопрос: «Приходилось ли Вам за последний год наблюдать действия сотрудников органов внутренних дел, при которых, на Ваш взгляд, допускались нарушения прав граждан?», опрашиваемые подтверждают сохранение неправомерных действий со стороны личного состава (42,3 % в 2000 году и 40 % в 2011 году), связанных с нарушениями прав граждан (таблица 2).

 

Таблица 2

       Нарушение прав граждан сотрудниками ОВД (в %)

 

 Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Да 42,3 40,3 34,6 40,0 17,7 28,57 40.0
Нет 57,6 59,6 65,3 60,0 82,9 71,4 60.0

 

Примечательно, что на фоне снижения случаев нарушения прав граждан в динамике меняется форма этих нарушений. Так, среди форм нарушения прав граждан в последние годы доминируют: попытки исказить факты, фальсифицировать материалы, грубость, бестактность; вымогательство, поборы, взяточничество (таблица 3).

 

 

Таблица 3

 

Формы нарушения прав граждан сотрудниками ОВД (в %)

 

Годы исследования 2000 г. 2002 г. 2004 г. 2006 г. 2008 г. 2010 г. 2011 г.
Проявления жестокости 17,3 12,6 12,6 43,3 10 25,0 33.3
Вымогательство, поборы, взяточничество 6 8 8 26,6 42,8 33,3 50.0
Попытки исказить факты, фальсифицировать материалы 8,6 8 5,3 32,5 10 75,0 83.3
Грубость, бестактность 24,6 23,3 18,3 44,1 28,5 33,3 83.3
Использование служебного положения в личных целях 10,3 16 8,6 48,3 10 25 33.3
Иное 2,3 1,6 4 8,3 8,5 2,7 2.3

 

При этом обращает на себя внимание существенное увеличение попыток искажения фактов и фальсификации материалов (с 8,6 % в 2000 году до 83,3 % в 2011 году). Увеличились случаи проявления грубости, бестактности – с 24,6 %, по данным 2000 года, до 83,3 %, по данным 2011 года, а также вымогательства, поборов, взяточничества – с 6 % в 2000 году до 50,0 % в 2011 году.

Выявленная тенденция подтверждается и результатами социологического опроса, проведенного по заказу МВД России в 2009 – 2010 гг. Фондом «Общественное мнение». Согласно данным Фонда, среди причин неудовлетворенности работой органов внутренних дел отмечается низкое качество отбора сотрудников на службу в органы внутренних дел (17 %); коррупция и взяточничество (17 %); недостаточный уровень профессионализма, навыков, компетентности (13 %); неуважение к гражданам со стороны сотрудников органов внутренних дел (12 %)[13]. При этом, при сопоставлении дан­ных, полученных в результате мега-опросов за 2009–2010 гг., исследователи отмечают, что ре­спонденты, оказавшиеся в тече­ние последних 12 месяцев жертвами тех или иных преступле­ний, оценивают деятель­ность органов внутренних дел более критично, нежели граждане, избежав­шие виктимного опыта[14].

Также специалисты отмечают, что среди причин неудовлетворительной оценки работы органов внутренних дел респондентами редко назывались факторы внешнего плана – социальные, по­литические, правовые, материально-технические, социокультурные, тогда как упор в основном делался на «че­ловеческий фактор»[15].

Таким образом, основные претензии, предъявляемые общественным мнением к сотрудникам органов внутренних дел и снижающие их авторитет в глазах общественности, это профессиональные и морально-этические качества сотрудника правопорядка, нарушения дисциплины и законности личным составом, проявления со стороны сотрудников коррупционных действий. Между тем оценка эффективности деятельности органов внутренних дел общественным мнением включала не только мнение населения, но и мнение самих сотрудников ведомства, опрос которых выявляет проблемы, связанные, прежде всего, с формами и методами управления. В частности, сотрудники относят к числу негативных причин, влияющих на качество деятельности органов внутренних дел, стремление руководителей обеспечить высокие показатели своих подразделений. Отвечая на вопрос: «Чем, по Вашему мнению, можно объяснить наличие фактов нарушения законности и служебной дисциплины в деятельности сотрудников милиции?», 30,0 % сотрудников, по данным 2006, и 70,9 % сотрудников, по данным 2011 гг., указали на стремление руководства обеспечить высокие показатели своих подразделений (таблица 4).

 

Таблица 4

Причины нарушения законности и служебной дисциплины

                       в деятельности работников милиции (в %)

 Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Слабый контроль со стороны руководства 9,5 13,0 17,5 18,5 19 7,2 1.6
Стремление обеспечить высокие показатели 60 46,5 32 30 41 65,3 70.9
Низкий уровень профессиональной подготовки 36,5 34,5 34,5 27,5 28 19,3 8.6
Несовершенство законов, регулирующих деятельность органов внутренних дел 39,5 30 36,5 40,5 30,9 42,9 38.7
Иное 0 3,5% 3,5% 1,0% 4,0% 0,8% 0

 

Между тем, по мнению румынского социолога Кэтлин Замфир, руководитель – ключевая фигура не только в организации труда, но и в формировании социально-психологических черт вверенного ему трудового коллектива, поскольку именно от поведения руководителя, стиля его руководства во многом зависит отношение к труду, мотивация труда каждого отдельного сотрудника, конечные результаты работы1.

Отвечая на вопрос: «Приходилось ли сотрудникам бывать в ситуации, когда руководство ставило их в условия, вынуждающие идти на нарушение законности?», немалый процент опрошенных (43,5 %, по данным 2006 года, и 24,3 %, по данным 2011 года) подтверждают, что им иногда приходилось, а порой и довольно часто (от 5 до 22,6 % в разные годы) оказываться в таких обстоятельствах (таблица 5).

Таблица 5

Нарушение законности сотрудниками по вине руководства

(в %)

 

 Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Приходилось довольно часто 8,5 13 6 5 7,5 12,9 22,6
Иногда приходилось 38 25 33,5 43,5 24 40,3 24,3
Не приходилось 53,5 62,5 60,5 51,5 68,5 47,5 50

 

Кроме того, когда предполагалось получить информацию о том, чем, по мнению респондентов, можно объяснить факты нарушений законности и служебной дисциплины в деятельности правоохранительного органа, более трети сотрудников стабильно указывает на несовершенство законов, регулирующих деятельность органов внутренних дел (30,0 %, по данным 2000 года; 42,9% – 2010 года; 38,7 % – 2011 года).

Также к числу объективных факторов, влияющих на качество деятельности органов внутренних дел, сотрудники относят и социально-правовые условия своей профессиональной деятельности, считая, что недостаточно надежные гарантии социально-правовой защиты заметно осложняют службу работников правоохранительного органа. Динамика оценки правовой и социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел на уровне региона, показывает, что актуальность решения этого вопроса осталась по-прежнему высокой. От 25 % до 40,5 % респондентов не удовлетворены степенью своей социальной и правовой защищенности (таблица 6).

 

Таблица 6

Оценка правовой и социальной защищенности

сотрудников ОВД   (в %)

Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Да, полностью 4,5 10,5 11 5,5 5 4,8 4,8
Да, но лишь отчасти 46 35,5 44 51 48,5 47,5 46,7
Испытываю постоянное чувство тревоги за себя и своих близких в связи с исполнением служебных обязанностей 38 40,5 24,5 26 30 37,9 33,8
Затрудняюсь ответить 11,5 13,5 20,5 17,5 16,5 9,8 8,06

 

О необходимости эффективного решения социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел свидетельствует и характер ответа на вопрос: «В какой мере Вас удовлет­воряют материально-бытовые и социальные условия?» (таблица 7).

Таблица 7

Условия жизнедеятельности сотрудников ОВД   (в %)

Социальные и

материально-бытовые условия

Полностью

удовлетворен

Частично удовлетворен Не удовлетворен
2008 2010 2011 2008 2010 2011 2008 2010 2011
Размер денежного

содержания

2,3 0,8 8,06 40,0 28,2 30,06 57,7 73,3 67,7
Жилищные условия 23,0 7,2 8,06 30,5 24,1 29 46,5 71,7 46,7
Режим рабочего дня 21,0 16,9 8,06 42,5 48,3 56,4 36,5 37,9 35,4
Медицинское обслуживание и обеспечение путевками 27,0 16,9 14,5 39,5 33,0

 

29 33,5 51,6 41,9
Организация досуга 28,0 8,0 12,9 30,0 32,2 22,58 41 60,4 54,8

 

По данным опроса, в числе наиболее востребованных условий – размер денежного содержания, жилищные условия, организация досуга. Притом, что заметнее всего возрастает их актуальность в последние годы. Так, 57,7 % сотрудников органов внутренних дел в 2008 г. и 67,7 % в 2011 г., то есть практически две трети, были «не удовлетворены» размерами своего денежного содержания. Высокие цифровые показатели зарегистрированы по вопросам неудовлетворенности сотрудниками органов внутренних дел жилищными условиями (71, 7 %, по данным 2010 года; 46,7 %, по данным 2011 года) и организацией досуга (60,4 %, по данным 2010; 54,8 %, по данным 2011 года). Также возрос и остается высоким процент нареканий со стороны сотрудников в отношении качества их медицинского обслуживания («не удовлетворены» медицинским обслуживанием 51,6 % респондентов, по данным 2010 года; 41,9 %, по данным 2011 года); обеспечения путевками (60,4 % опрошенных, по данным 2008 года и 54,8 %, по данным 2011 года). Между тем степень правовой и социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел фактически определяет качество профессиональной деятельности сотрудника органов внутренних дел в целом. Так, при обращении к сотрудникам органов внутренних дел с вопросом: «Каким способом, по Вашему мнению, можно в наиболее краткие сроки повысить результативность Вашей службы (подразделения)?», в очередной раз получила подтверждение проблема активизации вопросов материального и социального обеспечения (таблица 8).

 

Таблица 8

Условия повышения результативности подразделений ОВД (в %)

 

Годы исследования

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Улучшение организации работы 29,5 34,5 20,0 37,0 27,5 27,4 19,3
Путем существенного увеличения денежных средств 63,5 64 54,5 58 45,0 80,6 80,6
Улучшением материально-технического обеспечения 65 47 55,5 55,5 45,5 66,1 54,8
Пересмотром существующих нормативно-правовых актов 29 44 28 31 23 34,6 24,1
Улучшением социально-бытовых условий 47,5 23 42 37 31 58,8 62,9
Повышением профессионализма 35,5 35 31 33 22 24,1 20,9
Считаю, что в современных условиях любые изменения будут бесполезны 3,5 1,5 1 4,5 3 5,6 0
Иное 0 0 4,5 0 0 0 0
Затрудняюсь ответить 1,5 0,5 5 1 1 0 0

Таким образом, результаты социологического опроса общественного мнения о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органов внутренних дел подтверждают то положение, что решение проблем социально-управленческой направленности является одним из ключевых условий эффективного функционирования органов внутренних дел в целом и института полиции. Так, отвечая на вопрос: «Как, по вашему мнению, за последние годы изменилась деятельность вашего подразделения?», около трети сотрудников, по данным 2011 года, считают, что деятельность их подразделений «улучшилась»; еще одна треть – «осталась без изменений»; до 37,8 % полагают, что работа ухудшилась; 2,7 % испытывают затруднения с ответом (таблица 9).

 

Таблица 9

Оценка сотрудниками эффективности деятельности

служб, подразделений (в %)

Годы исследования 2000 г. 2002 г. 2004 г. 2006 г. 2008 г. 2010 г. 2011 г.
Улучшилась 31,5 27 31,5 33 30,0 23,3 17,7
Осталась без изменений 39 33,3 38,5 36,0 38,5 36,2 33,8
Ухудшилась 18,5 28 14 19,0 17,0 37,8 38,7
Затрудняюсь ответить 11 11,7 16 12,0 14,5 2,7 8

 

В динамике же мы обнаруживаем скачок числа респондентов, полагающих, что деятельность их подразделений ухудшилась (от 18 % в среднем за 2000–2008 годы до 38 % за 2010–2011 годы).

Отслеживая отношение массового сознания к деятельности органов внутренних дел по Республике Башкортостан, социологический мониторинг оценки деятельности органов внутренних дел общественным мнением на основании ежегодных данных регистрирует снижение роста числа граждан, оценивающих деятельность органов внутренних дел как «удовлетворительно» (с 63,6 %, по данным 2006 года, до 52,3 %, по данным 2010 года), притом, что обнаруживается достаточно высокий уровень доверия населения на протяжении всего периода исследования – в среднем порядка 55–60 %.

Обращает на себя внимание и снижение числа респондентов, затрудняющихся с ответом (с 34,2 %, по данным 2008 года, до 20 %, по данным 2011 года), что может свидетельствовать об изменении сознания граждан в оценке деятельности органов внутренних дел (таблица 10).

 

 

 

Таблица 10

  • Оценка деятельности ОВД общественностью (в % )
Годы исследования 2000 г. 2002 г. 2004 г. 2006 г. 2008 г. 2010 г. 2011 г.
В основном удовлетворительно 59,3 63,6 56 63,6 56,1 52,3 53,3
В основном неудовлетворительно 15,3 15,6 20 16 9,8 28,5 26,6
Затрудняюсь ответить 25,4 20,8 24 20,4 34,2 19,2 13,3

 

Причинами тому, на наш взгляд, могут выступить как объективное снижение качества деятельности служб, подразделений органов внутренних дел, так и повышение требований общества к качеству деятельности и оказания услуг правоохранительным органом. К слову, неудовлетворительное отношение общественности к деятельности органов внутренних дел в основном проявляется со стороны той части граждан, которые когда-то непосредственно общались с представителями органов правопорядка или же подвергались преступным посягательствам. По данным многолетних исследований общественного мнения, проводимых на общероссийском уровне, оценку деятельности органов внутренних дел во многом определяет опыт прямых отношений жителей России с сотрудниками правопорядка. Так, 26 % опрошенных, имевших опыт общения с сотрудниками правопорядка, указывают на попрание своих прав в виде грубости, волокиты, бездействия, вымогательства, неоправданного задержания, применения физического насилия[16].

Между тем высокий уровень доверия граждан к органам внутренних дел Республики Башкортостан мы отчасти объясняем стабильной общественно-политической ситуацией региона и его характерными особенностями (высокий процент сельского населения, религиозные, национальные, культурные традиции). Контрольный опрос оценки деятельности органов внутренних дел общественностью, проведенный, в частности, в 2006 году Нижегородским филиалом ВНИИ МВД России, наглядное тому подтверждение.

Отслеживая уровень доверия граждан к органам внутренних дел в общественном мнении, мы параллельно фиксировали социальные обстоятельства, вызывающие чувства опасения граждан, в том числе находящиеся в сфере компетенции правоохранительного ведомства. Об этом свидетельствует характер ответа на вопрос: «Что из социальных обстоятельств беспокоит Вас более всего?» (таблица 11).

Таблица 11

Социальные обстоятельства, вызывающие чувства опасения у граждан (в %)

Годы исследования 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Опасение стать безработным 32,6% 34,3 28,6 37,0 29,2 38,1 26,6
Опасение заболеть тяжелой болезнью 39 43 36,3 39,6 31,7 42,8 33,3
Опасение стать пьяницей или наркоманом 11 8 12 5,6 10 11 13,3
Опасение за благополучие семьи и будущее детей 49,6 52,3 53,3 50,3 46,3 76,1 60
Опасение стать жертвой преступления 22 26,6 22 21,3 26,8 19 13,3
Опасение пострадать от катастрофы, экологического бедствия 15,6 10,6 19,6 19,3 10 14,2 20
Опасение пострадать от произвола руководства, чиновников 11,3 12,3 15,3 11,3 10 14,2 40
Опасение пострадать от произвола правоохранительных органов (милиции, суда, прокуратуры, органов безопасности) 10 12,3 8 12,3 8 23,8 20
Иное 0,6 2,6 6,6 0 3,0 0 0

 

Среди восьми социальных обстоятельств, вызывающих у населения чувства тревоги, опасение стать жертвой преступления занимает практически стабильное четвертое место среди числа опрошенных (22,0 %, по данным 2000 года, и 20 %, по данным 2011 года), уступая по значимости таким опасениям граждан, как благополучие семьи и будущее детей (49,6 %, по данным 2000 года, и 60 %, по данным 2011 года), заболеть тяжелой болезнью (39,0 %, по данным 2000 года, и 33,3 %, по данным 2011 года), стать безработным (32,6 %, по данным 2000 года, и 26,6 %, по данным 2010 года). Обращает на себя внимание рост числа респондентов, опасающихся пострадать от произвола правоохранительных органов (от 10 %, по данным 2000 года, до 20 %, по данным 2011 года), а также – от произвола руководства, чиновников (от 11,3 %, по данным 2000 года, до 40 %, по данным 2011 года).

Для сравнения. По данным общероссийского исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел, 51, % опрошенных считают, что жизнь в Российской Федерации сейчас стала опаснее, чем это было еще 5–6 лет назад[17]. Притом, что согласно результатам опроса, 63 % из характерных для россиян страхов составило – беспокойство по поводу криминализации общества. В этой связи следовало бы заметить, что демонстрируемые при опросе общественного мнения опасения россиян не беспочвенны, о чем свидетельствуют статистические данные ГИАЦ МВД России, фиксирующие более двух миллионов потерпевших ежегодно[18].

Если к этим статистическим данным прибавить мнение неучтенных респондентов, а также результаты опроса людей, потерпевших в связи различными аферами в банковской, строительной, потребительской сферах, то вполне объяснима актуальность обеспокоенности населения по вопросу защиты их прав и интересов.

Как видим, результаты социологического опроса подкрепляют выдвинутое нами предположение, что реформа органов внутренних дел, обусловившая институацию полиции, имела объективные социальные, правовые и управленческие предпосылки, а низкая эффективность деятельности органов внутренних дел (полиции) в большей степени определяется традиционно используемыми формами, механизмами и инструментам управленческой деятельности, принятыми в системе МВД России, и недостаточным привлечением современных форм и методов социального управления, отвечающих потребностям прогрессивного развития общества.

Также реформирование системы МВД России было продиктовано не только необходимостью решения проблем эффективного противодействия преступности, улучшения качества кадров, устранения коррупционных действий среди сотрудников ведомства, но и необходимостью обновления законодательной базы органов внутренних дел, не претерпевшей существенных изменений за последние два десятилетия. Стало очевидным, что ввиду объективных исторических перемен требуется по-новому определить место и роль органов внутренних дел в изменившейся общественно-политической системе государства. Многочисленные поправки в действующий Закон «О милиции» не смогли существенно изменить содержания этого основополагающего документа, призванного к действенной регуляции отношений в правоохранительной сфере. Отсюда, все очевидней потребность в разработке и принятии новой нормативно-правовой базы органов внутренних дел, отвечающей современным социально-политическим реалиям российского общества, социальным запросам и ожиданиям населения.

Кроме того, актуальность кардинального реформирования системы МВД России определялась необходимостью усиления противодействия террористическим и экстремистским организациям, повышения государственной (национальной) безопасности в связи с обострением обстановки на Северном Кавказе, террористическими актами в метро, на рынках, аэропорту. В этой связи на состоявшемся 17 февраля 2011 г. Всероссийском совещании руководителей правоохранительных органов Президент Российской Федерации обозначил 5 первоочередных задач, поставленных перед органами правопорядка, включая МВД России: 1) повышение уровня антитеррористической безопасности; 2) борьба с преступностью; 3) усиление мер профилактики преступности; 4) охрана общественного порядка; 5) борьба с коррупцией[19].

В итоге, для приведения функционирования органов внутренних дел в соответствие современным запросам общественности МВД ускорило работу по доработке первоначального законопроекта «О милиции», в подготовке которого приняли участие не только специалисты из практических органов, но и ВНИИ МВД РФ, учебные заведения системы МВД РФ[20].

В процессе доработки законопроекта «О милиции», в итоге перешедшего в проект Федерального закона «О полиции», разработчики руководствовались основными концептуальными идеями: закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе; продолжение процесса деуниверсализации полицейской структуры; наделение полиции комплексом достаточности правомочий; гуманизация форм и методов работы полиции; упреждение возможности совершения преступления и профилактика уголовной активности; закрепление новой модели взаимоотношений полиции и общества; повышение требований к сотрудникам полиции, к культуре их поведения; проектирование модели контактов сотрудника полиции и гражданина[21]. В августе 2010 года впервые в истории развития отечественных органов внутренних дел законопроект Федеральный закон «О полиции» выносится на обсуждение общественности[22].

С вступлением в силу от 7 февраля 2011 г. № 3 Федерального закона «О полиции»[23] в качестве основополагающего нормативно-правового документа в сфере деятельности органов внутренних дел (полиции) наступает новый этап реформирования системы органов МВД России, знаменующий собой начало процесса построения новой правоохранительной структуры.

Отражая идеи реформирования первого десятилетия XXI столетия, Федеральный закон «О полиции» определяет защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан главной целью полицейского органа, проводит идеи централизации системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, утверждает принципы, учитывающие основные специфические задачи органа правопорядка, особенности их организации, условия функционирования, стратегию взаимоотношений с общественностью. Кроме того, в данном нормативно-правовом документе прописаны и другие актуальные для российского общества идеи: отчет должностных лиц перед представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, гражданами; позиционирование общественного мнения как одного из основных критериев «официальной» оценки деятельности полиции; осуществление общественного контроля за деятельностью полиции.

Одновременно с вступлением в силу Федерального закона «О полиции» Президентом Российской Федерации изданы указы, определяющие структуру системы МВД России, ее штатную численность, вопросы организации полиции, порядок внеочередной аттестации сотрудников и др[24].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по проведению внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел, включая сотрудников, претендующих на замещение должностей высшего начальствующего состава в этих органах, где определяется состав данной комиссии, порядок ее деятельности, задачи, права. Главной целью Комиссии явилось определение квалифицированных, грамотных сотрудников, способных успешно решать задачи, возложенные на российскую полицию.

Несмотря на принятие принципиально важных законодательных мер (Федеральный закон «О полиции», указы Президента РФ, определяющие структуру системы МВД России, ее штатную численность, порядок внеочередной аттестации сотрудников, включая высший начальствующий состав), в органах внутренних дел остались проблемы, влияющие на эффективность деятельности полиции как новой правоохранительной структуры и качество ее кадров. Последние во все большей степени становятся объектом усиливающейся критики с позиции массового сознания.

[1] О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 (с изм. 1993, 1999, 2000 гг.) // СЗ РФ. – 201. – № 1. – Ст. 15.

[2] Приказ МВД России № 145 от 20 марта 1996 г. «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».

[3] Приказ МВД России № 147 от 12 февраля 2001 г. «О создании комиссии МВД России по социальным вопросам сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих внутренних войск МВД России и членов их семей.

[4] Кваша Л. Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права. – 2006. – № 3. – С. 28.

[5] Кваша Л. Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права. – 2006. – № 3. – С. 28.

[6] Крылов А. А. Корректировка целей и задач МВД России в рамках административной реформы // Труды Академии управления МВД России. – 2007. – № 3. – С. 52.

[7] Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 (с изм. и доп. от 5 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. – 2004. – № 30. – Ст. 3149.

[8] Приказ МВД России № 824 от 24 сентября 2007 г. «Об организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы».

[9] Приказ МВД № 120 от 1 февраля 2007 г. «О комплексном реформировании системы воспитательной работы в ОВД».

[10] Приказ МВД Российской Федерации № 1138 от 24 декабря 2008 г. «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».

[11] Распоряжение МВД Российской Федерации от 07.10.2010 г. № 1/8471.

[12] СЗ РФ. – 2009. – № 52 (1ч.). – Ст. 6536.

[13] Результаты изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. – 2010. – № 1. – С. 11.

[14] Там же. – С. 10.

[15] Результаты изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. – 2010. – № 1. – С. 11.

[16] Современная криминальная ситуация на территории Российской Федерации и тенденции ее развития / под общ. ред. С. И. Гирько. – М.: ВНИИ МВД России, 2008. – С. 93.

[17] Криминальная виктимизация в России: состояние и тенденции развития // Профессионал. – 2010. – № 4. – С. 11.

[18] Там же. – С. 10.

[19] Принуждение к закону // Российская газета. – 2011. – 24.02. – С. 2.

[20] Кудин В. А. Шаги реформы: от милиции – к полиции // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2010. – № 3. – С. 4.

[21] Черников В. Закон о полиции: новая эпоха перемен // Профессионал. – 2010. – № 6. – С.3–6.

[22]Проект ФЗ «О полиции» // Российская газета. – 2010. – 9.08. – С. 3.

[23] СЗ РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

[24] Российская газета. – 2011. – № 43. – С. 18.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!