Понятие и черты административного процесса

13 Авг 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Основное предназначение органов исполнительной власти заключается в осуществлении функций государства. Большая часть деятельности органов исполнительной власти регламентируется нормами права, и эта деятельность направлена на разрешение различного рода управленческих дел, возникающих в большей степени вне самого органа. Данную деятельность, связанную с рассмотрением и разрешением такого рода дел, принято именовать административным процессом.

Процесс — это совокупность последовательных действий, совершаемых с целью достижения желаемого результата.

В теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего и индивидуального характера[1].

Административный процесс является, наряду с уголовным, гражданским, арбитражным, конституционным и другими процессами, разновидностью юридического процесса.

Административный процесс — вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того, что административный процесс — нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности — административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов)[2].

Административный процесс — это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений)[3].

Другой особенностью административного процесса является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.

Особенность административного процесса составляет и то, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами[4].

В теории административного права существует несколько подходов к пониманию административного процесса: широкий и узкий.

В широком смысле административный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных и общественных организаций, направленная на разрешение конкретных управленческих дел с помощью предоставленных им властных полномочий[5].

Была высказана и точка зрения о том, что административный процесс охватывает все процедуры исполнительно-распорядительной деятельности. Его нужно связывать с реализацией органами государственного управления любых их полномочий, решением любых вопросов, отнесенных к их компетенции[6]. Сторонниками понимания административного процесса в широком аспекте являются такие ученые-административисты и теоретики, как Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, В. И. Новоселов, В. Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более верным.

Вторая группа ученых (А. Ф. Клейман, Н. Г. Салищева, А. А. Демин и др.), придерживающаяся узкого подхода, возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную «юрисдикционную концепцию» наиболее обстоятельно развивает Н. Г. Салищева в своих фундаментальных трудах[7], определяя административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[8]. Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н. Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н. Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности[9].

Существующие подходы к понятию административного процесса позволяют выделить два варианта административно-процессуальной деятельности:

1) административно-процедурная;

2) административно-юрисдикционная.

Ю. М. Козлов выделяет следующие черты, позволяющие отличать эти два вида деятельности[10].

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предмет не составляет конкретный административно-правовой спор.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность неюрисдикционного характера. Налицо административно-процедурная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т.п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например, при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные дела, однако, различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном делопроизводстве, т. е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации общественного объ-единения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требуют детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой спор.

 

[1] См.: Теория государства и права: учебник для юридических вузов и факультетов / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. – М., 1999. – С. 393.

[2] Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. — М., 1997. — С. 154.

[3] Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение– 2000– №2. – С. 35.

[4] Административное право (общая часть): учебное пособие. – СПб., 2000. – С. 203.

[5] Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1996. — С. 153 156; Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право – 1998. № 1. — С. 12 14; и др.

[6] Управленческие процедуры. – М., 1988.

[7] В статье «К вопросу об административном процессе в СССР» в 1963 г. Н. Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности (Вопросы административного права на современном этапе. — М., 1963. — С. 134145). В 1964 г. Н. Г. Салищева меняет свое мнение и признает расширительное толкование административного процесса неплодотворным, ибо, при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что отождествляет различные понятия (Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. — С. 16).

[8] Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — С. 16.

[9] Там же. — С. 16 - 17.

[10] Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права: учебник. – М., 1994. – С. 257-258.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!