Понятие государственной службы, её виды и принципы

22 Дек 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Что представляет собой в самом общем виде государственная служба, каково понятие этого своеобразного, сложного и неоднородного явления? В юридической литературе существуют разные подходы и мнения по этой проблеме. Определения государственной службы можно найти в работах Б.М. Лазарева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Г.В. Мальцева, И.Н. Пахомова, Ю.Н. Старилова, К.С. Вельского, Н.М. Казанцева, других авторов.

Например, Д.Н. Бахрах говорит о службе как о целенаправленной деятельности человека; она состоит в осуществлении государственной деятельности, социально-культурном обслуживании людей[1]. По-видимому, под часто употребляемым в литературе термином "государственная деятельность" следует понимать деятельность и участие в осуществлении государственной власти либо всех ее ветвей — законодательной, исполнительной, судебной, либо одной из них, например исполнительной власти, которая является объектом деятельности и всестороннего регулирования административного права.

Ю.Н. Старилов полагает, что особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба[2]. С другой стороны, государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства[3]. Такой двойственный подход выделяет, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой стороны трудовую деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.

В.М. Манохин подчеркивает: понятия, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь во взаимосвязи с задачами, функциями и формами деятельности государства[4].

В целом под государственной службой может пониматься любая работа, выполненная в государственных органах и учреждениях и отличающаяся по содержанию и форме от труда рабочих. Такой подход к названной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей и управляющие, административно-обслуживающие функции.

В.М. Манохин дал следующее определение государственной службы: это одна из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава – государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства[5].

Естественно, что с тех пор серьезно изменились наши взгляды на многие институты и явления в сфере административного права и государственной службы как ее института. Эти изменения обусловлены теми коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями, которые сейчас осуществляются в России и будут продолжены в дальнейшем развитии нашего общества. Они, конечно, оказывают серьезное влияние на развитие административно-правовых институтов, явлений и структур, в том числе на статус и функциональную характеристику государственной службы. Поэтому появились самые различные варианты понятия и определения государственной службы, в каждом из которых делается акцент на какой-то определенной, специфической стороне этого сложного социально-правового и административно-правового института.

Н.М. Коркунов определял государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»[6].

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»[7] определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

  • Российской Федерации;
  • федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
    • субъектов Российской Федерации;
  • органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
  • лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, хотя деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, по сути, является государственной службой, законодатель не распространяет действие названного Федерального закона на указанных лиц.

Государственная служба в Российской Федерации регулируется федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область принимает собственный закон о государственной службе. Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различных отраслей права, содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие ее единую систему:

  • государственная гражданская служба;
  • военная служба;
  • правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Государственная гражданская служба — это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

В современных условиях важное значение приобретает содержание понятия государственной гражданской службы. Основу его составляют признаки или основные квалифицирующие черты государственной гражданской службы. Во-первых, государственная гражданская служба – профессиональная деятельность; во-вторых, государственная гражданская служба осуществляется в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, а также в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах субъектов РФ; в-третьих, лица, состоящие на государственной гражданской службе, обеспечивая исполнение полномочий конкретных государственных органов, осуществляют профессиональную служебную деятельность по выполнению задач и функций государства; в-четвертых, осуществление про­фессиональной деятельности государственными служащими происходит за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

При этом следует отметить, что государственная гражданская служба как профессиональная деятельность должна выявлять потребности в структуре профессий и специальностей, которыми должны владеть государственные служащие, т.е. установление классификации должностей по   специализациям.   Применительно   к   федеральной   государственной гражданской службе специализация государственных должностей государственной службы пока не произведена.

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института.

Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы[8].

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Еще одной особенностью правового установления принципов государственной службы является наличие основных и иных принципов государственной   службы.   Статья 3   Закона о системе государственной службы регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Рассмотрим конституционные принципы государственной службы.

  1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав согласно должностным обязанностям.       Государственный       служащий       должен       выполнять установленные   для   него   законодательством   обязанности,   правильно использовать   предоставленные   ему   права,   соблюдать   определенные законами ограничения и запреты по государственной службе.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции РФ и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

  1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты.   Конституция   РФ   провозглашает   высшей   ценностью   права   и свободы человека и гражданина. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

  1. Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Россия является федеративным государством — государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти в России должен обеспечивать единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, федеральная государственная служба позволяет реализовывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям.

  1. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
  2. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации.
  3. Принцип   внепартийности   государственной   службы;   отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут   образовываться   структуры   политических   партий,   религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип внепартийности   государственной   службы   (политического   нейтралитета государственных служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой – обязанность государственных служащих в рамках своих полно­мочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений.

Рассмотрим организационные принципы государственной службы.

  1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Этот принцип может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), т. е. приняты­ми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.
  2. Принцип   единства   основных   требований,   предъявляемых   к государственной службе (единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы). Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему:   к организации государственной службы, поступлению на государственную службу, квалификационные требования к служащим,     требования     к     выполнению     ими     своих     должностных обязанностей,     проведению     аттестации     государственных     служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д.
  3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.     Рассматриваемый     принцип     заключается     в     том,     что государственный   служащий   исполняет   должностные   обязанности   на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку   должности   государственной   службы   подразделяются   по специализациям,   то   у   государственного   служащего   для   исполнения обязанностей по должности государственной службы предусматривается наличие   одной    специализации   соответствующего   профессионального образования.
  4. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Это означает   открытость   государственной   службы   и   ее   доступность общественному   контролю,   объективное   информирование   общества   о деятельности государственных служащих. Деятельность государственных служащих   должна   находиться   под   постоянным   государственным и общественным контролем.
  5. Принцип   ответственности   государственных   служащих   за подготавливаемые     и     принимаемые     решения,     неисполнение     либо ненадлежащее   исполнение   своих   должностных   обязанностей.   Данный принцип     государственной   службы   сводится     главным     образом   к установлению       законодателем       ответственности       (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих.
  6. Принцип   стабильности   кадров   государственных   служащих   в государственных органах. По мнению доктора юридических наук Ю.Н. Старилова более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики,     в     формировании     основ     государственного     аппарата[9]. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике.   Стабильность с точки зрения законодателя   проявляется   в   поддержании   управления   государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства.
  7. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная службы являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование, одинаковую практическую значимость для общества[10].
  8. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства   в   их   профессиональную   служебную   деятельность   как государственных   органов   и   должностных   лиц,   так   и   физических   и юридических лиц. Этот принцип означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение   престижа   труда   государственных   служащих   и   самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.

  1. В настоящее время фактически можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является ограничением по службе). Однако в Конституции РФ данный принцип государственной службы прямо не установлен. В статье 37 Конституции РФ признается   лишь право   на   индивидуальные   и   коллективные   споры   с   использованием   определенных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку.

В настоящее время в рамках административной реформы идет процесс создания правовой основы для эффективного функционирования государственной службы. Впервые на законодательном уровне закреплена система государственной службы, состоящая из гражданской, военной и правоохранительной службы. Вместе с тем, процесс реформирования еще не закончен и требует как внесения изменений и дополнений в действующие законодательные акты по вопросам государственной службы, так и принятия качественно новых нормативных документов.

[1] Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. М., 1993. С. 97.

[2] Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

[3] См.: Советское административное право. М., 1985. С. 123.

[4] См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.5.

[5] См.: Там же. С.10.

[6] Коркунов Я.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.

[7]Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. №22. Ст. 2063.

[8] Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н.: Административное право. М., 2004. С. 237.

[9] Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 246.

[10] См. подробно: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: Общее и особенное // Государство и право. 2003. №1. С.13 -24.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!