Периодизация современной истории местного самоуправления в Санкт-Петербурге

18 Июл 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга - установлен особый статус, позволивший органам государственной власти этих субъектов федерации «в целях сохранения единства городского хозяйства» самостоятельно устанавливать предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов.
Положение современного местного самоуправления в Санкт-Петербурге было уникальным с самого начала его существования в городе федерального значения: с момента появления МСУ по решению суда, до дня, когда субъект РФ - Санкт-Петербург - оказался перед возможностью собственного правового регулирования по многим вопросам муниципальной жизни на своей территории.
Небезынтересно, в связи с этим, с точки зрения изучения опыта становления МСУ в Санкт-Петербурге, перелистать страницы «новейшей муниципальной истории» в городе. Если условно новейшую историю МСУ в Санкт-Петербурге разделить на шесть периодов, каждому из которых дать индивидуальное название, то это будет выглядеть следующим образом.
Каждый из периодов наполнен интересными и значительными событиями. Последовательно рассмотрев все шесть периодов, можно довольно ярко представить процесс развития МСУ в городе на Неве.
Первый период. На момент своего избрания в марте 1990 г. местные Советы народных депутатов представляли собой нижний уровень государственной власти «на местах», но уже в мае 1991 г. в соответствии с изменениями, внесёнными в Конституцию РСФСР и началом проведения реформы МСУ, они юридически стали «главным звеном системы местного самоуправления»   .
В Санкт-Петербурге, как и во всей России, в то время действовали городские и районные Советы народных депутатов. Число Советов народных депутатов на территории города Санкт-Петербурга и в пригородах составляло 29 (16 районных в городе, 5 районных в пригородах, 3 городских и 5 поселковых). В тандеме с исполнительными комитетами (впоследствии исполкомы стали администрациями) они работали в условиях тотальной перестройки экономики и государственного устройства.
В этот период с апреля 1990 года деятельность местных Советов народных депутатов регулировалась Законом СССР «Об основах местного самоуправления и местного хозяйства», который определял общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР.
Принятый в июле 1991 года, и весьма прогрессивный на то время, Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» , не проводил различий между петербургским МСУ и остальной Россией. Поэтому, последние два года первого периода характеризовались отличительной особенностью в жизни МСУ северной столицы - в это время МСУ в Санкт-Петербурге обладало широкими правами. Каждый район, город, поселок имели свой бюджет, и практически все стороны жизнедеятельности территории определялись органами МСУ: жилищное хозяйство, социальная защита, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка. Итоги работы Советов того времени однозначно оценить сложно, но их демократизм, романтизм и энтузиазм были и остаются очевидными.
В соответствии с Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина № 1760 осенью 1993 г. деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции передавались соответствующим местным администрациям. Период «Полновластия Советов» закончился. Данным Указом органы государственной власти субъектов РФ обязывались провести выборы в представительные органы местного самоуправления в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г.
Второй период. Как и по всей стране, местное самоуправление в Санкт-Петербурге, в этот период отсутствует. Царит всевластие государственной исполнительной власти. Различные общественные силы предлагают разнообразные модели восстановления системы МСУ в стране. К осени 1995 года вступает в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации»21 (далее - ФЗ-№154), определивший местное самоуправление в Российской Федерации как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения -непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
К этому времени намерения России вступить в Совет Европы ставят страну перед необходимостью присоединения к Европейской Хартии о местном самоуправлении и её ратификации. Восстановление системы МСУ согласно положениям Хартии - обязательное условие принятия России в Совет Европы.
Третий период. В этот период происходит осмысление путей реализации закона ФЗ-№154. Идут жаркие споры. В обществе и на различных уровнях публичной власти обсуждаются возможные модели территориальной организации МСУ в Санкт-Петербурге.
В 1996 году Россия подписывает Европейскую Хартию о местном самоуправлении . В этом же году к власти приходит губернатор В.А. Яковлев. Одним из пунктов своей предвыборной программы кандидат в губернаторы Санкт-Петербурга В.А. Яковлев поставил вопрос восстановления МСУ на районном уровне. В дискуссиях проходит весь 1996 год, но решение вопроса о МСУ затягивается.
Находясь под угрозой обвинений в нарушении федерального законодательства, в декабре 1996 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает, а в январе 1997 года губернатор Санкт-Петербурга подписывает Закон «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга»23. Закон был интересен тем, что устанавливал норму, согласно которой «границы территориальных единиц Санкт-Петербурга являются границами муниципальных образований Санкт-Петербурга» . Территориальными единицами, согласно ст.4 названного Закона, являлись районы: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Зеленогорский (в границах территории города Зеленогорска по состоянию на 1 января 1994 года, за исключением территорий бывших поселков городского типа Репино и Комарово, являющихся частью территории Сестрорецкого района), Калининский, Кировский, Колпинский, Красногвардейский, Красносельский, Кронштадтский, Ломоносовский, Московский, Невский, Павловский, Петроградский, Петродворцовый, Приморский, Пушкинский, Сестрорецкий, Усть-Ижорский (в границах территорий, подчиненных Усть-Ижорской и Понтонной поселковым администрациям, по состоянию на 1 декабря 1996 года), Фрунзенский и Центральный.
Это означало, что организацию МСУ на территории города первоначально предполагалась осуществить по районному принципу. Закон предусматривал организацию МСУ в Санкт-Петербурге на территориях 22 районов города. Такая идея организации МСУ в Санкт-Петербурге (на уровне 22 районов в соответствии с привычным административно-территориальном делением в городе) просуществовала недолго. Уже весной 1997 года Закон был отменен решением городского суда, в том числе и из-за неучёта мнения населения при подготовке проекта Закона в отношении границ двух новых районов: Усть-Ижорского и Зеленогорского. В результате введение МСУ на территории Санкт-Петербурга было в очередной раз отложено, в то время как в России оно действовало уже почти повсеместно.
В марте 1997 г. Федеральный закон ФЗ-№154 получил весьма существенное дополнение: города федерального значения, субъекты РФ - Москва и Санкт-Петербург, получили право определять своими законами в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, а также объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Эта «особая правовая формула» получила историческое название «поправки Лужкова-Шишлова-Бабурина». Таким образом, Москва и Санкт-Петербург в отличие от остальной России получили законную возможность собственного правового регулирования важнейших вопросов организации МСУ.
Руководствуясь этой формулой, во исполнение судебного решения, был разработан проект нового территориального устройства. Было предложено разделить Санкт-Петербург на без малого 200 территориальных единиц (муниципальных образований), привязанных к границам эксплуатационной ответственности жилищных служб, а кое-где - и отделений милиции. Идейными вдохновителями проекта «новой муниципальной карты» были заместители губернатора Санкт-Петербурга М.В. Маневич (председатель Комитета по управлению городским имуществом) и Д.Н. Козак (в то время - председатель Юридического комитета). В последствии неопределённость того, что понимается под единством городского хозяйства, позволило органам государственной власти Санкт-Петербурга практически минимизировать компетенцию (реальные полномочия) местного самоуправления на внутригородских территориях. В противовес предложенной концепции администрацией Санкт-Петербурга, было рассмотрено еще два проекта закона. Первый - внесенный группой депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга 1-го созыва во главе с депутатом Амосовым М.И., предполагал оставить муниципальные округа в границах существующих районов Санкт-Петербурга, исторически сложившихся к этому времени (18 округов). Данный проект фактически повторял деление на территориальные единицы административных округов администрации Санкт-Петербурга и предполагал их сокращение с передачей большинства функций муниципальным образованиям. Второй - внесенный депутатами Истоминым Е.П. и Жимировым В.Н., предполагал деление на 9 муниципальных округов: 8 - пригородных и 1- городской. Данный проект позволял передать большинство полномочий, отнесенных Федеральным законом ФЗ-№154 к местному самоуправлению, на муниципальный уровень, что открывало широкую перспективу к развитию системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Результатом июньских дискуссий 1997 г. стало законодательное оформление нынешнего варианта деления Санкт-Петербурга на 111 муниципальных образований по территориально-поселенческому принципу: 82 муниципальных образования внутри городской черты и 29 в пригородах. Все муниципальные образования оказались разнородными по размерам территории и по численности населения (от 100 до 140000 человек), а также по экономическому потенциалу. Первые муниципальные выборы были назначены на сентябрь 1997 года. Однако на этом этапе в правомочном составе была избрана меньшая часть муниципальных советов. В большинстве округов выборы не состоялись из-за низкой явки избирателей.
Отметим, что и в дальнейшем низкий уровень явки избирателей стал постоянной проблемой муниципальных выборов (в некоторых случаях она понижалась до 2-3%). Поэтому порог явки был отменен, и восстановлен только к выборам 3 созыва (в 2004г.). Между тем, некоторые эксперты оценивают феномен низкой явки избирателей или голосование «против всех» как сигнал недовольства населения существующей системой МСУ в Санкт-Петербурге.
Следует также подчеркнуть, что сформированные в Санкт-Петербурге в 1997-1998 гг. (в этот период) органы местного самоуправления не являлись чьими-либо правопреемниками и начали свою жизнь «с чистого листа», причём в таких условиях, когда в России муниципальная реформа «наложилась» на начало бюджетной реформы.
Четвёртый период. 23 июня 1997 года был принят Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», который закрепил существующую по сегодняшний день модель местного самоуправления. Согласно этому Закону Санкт-Петербург был поделен на 111 муниципальных округов, а местное самоуправление наделено 24 предметами ведения. Для муниципальных образований - городов и поселков - императивный перечень вопросов местного значения дополнительно был расширен26.
В исследуемый период проводятся первые муниципальные выборы. Избрано около 1500 муниципальных депутатов. Начинают свою деятельность муниципальные советы 1-ого созыва. В некоторых муниципальных образованиях создаются также местные администрации. Петербуржцы получили местную власть, как тогда говорили, «на расстоянии протянутой руки». Основное время этого 2-х летнего периода было потрачено на разработку и принятие уставов муниципальных образований, регламентацию и структурирование органов МСУ, подготовку муниципальных кадров, обустройство офисов самих органов МСУ. Несмотря на все трудности, органы МСУ выжили.
Пятый период. Для этого периода характерна преемственность: депутатами 2-ого созыва, как правило, стали те же лица, что и в 1-м созыве, да и руководители органов МСУ в своём большинстве остались «при должностях». В этот период МСУ в городе на Неве и в самом деле проходит «проверку на прочность». Следует признать, что в основном муниципальные Советы 2-ого созыва эту проверку с переменным успехом выдержали. В целом муниципальная деятельность стала более профессиональной, хотя по своему содержанию она мало чем отличалось от предыдущего периода.
Сам период отличался активностью надзорных и контролирующих органов, которые перманентно выявляли во многих муниципальных образованиях отступления не только от требований законов, но даже от положений собственных муниципальных правовых актов. Следствием этих обстоятельств стала конфликтная обстановка в отдельных муниципальных советах. Разногласия порой достигали таких масштабов, что вместо решения вопросов местного значения некоторые муниципалы всё своё время тратили на выяснения отношений внутри муниципального совета, месяцами срывая кворум, забывая даже о своих обязанностях по рассмотрению и утверждению местного бюджета.
Осенью 2003 г. губернатором Санкт-Петербурга была избрана В.И. Матвиенко, которая, как и её предшественник, шла на выборы с идеей «дать МСУ новую жизнь». Впрочем, первые законодательные инициативы, обозначающие позицию нового губернатора в сфере МСУ, последовали только весной 2005 г. Идейная основа этих инициатив - попытка сделать МСУ «управляемым» путём переориентации муниципалитетов с решения вопросов местного значения на исполнение делегируемых им «государственных полномочий».
Шестой период. Попытка Администрации Санкт-Петербурга осуществить выборы муниципальных депутатов 3-ого созыва в один день во всех муниципальных образованиях в марте 2004 г. (одновременно с выборами Президента РФ) не увенчалась успехом. В результате муниципальные выборы проходили в несколько этапов: часть - в марте 2004 г., часть (на повторных выборах) - в декабре того же года, часть - в иное время (в соответствии со своими уставами или на основании судебных решений). Часть вакансий в муниципальных советах остались незаполненными.
Указанные выборы проводились в условиях частично вступившего в силу осенью 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» (закон ФЗ-131). В этом законе в отредактированном виде сохранена прежняя «особая правовая формула» о единстве городского хозяйства как необходимом условии при наделении органов МСУ собственной компетенцией.
При этом положения нового закона по-прежнему оставили за Санкт-Петербургом право самостоятельного правового регулирования многих важных вопросов жизнедеятельности муниципалитетов на территории города федерального значения.
В настоящее время идет активная реализация Ф3-№131. На всех уровнях публичной власти создаётся новая нормативно-правовая база, регулирующая муниципальные отношения в условиях специфики организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Так, 18 мая 2005 года, Законодательное Собрание после длительных и непростых дискуссий приняло новую версию городского закона «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». Теперь к предметам ведения муниципальных образований в Санкт-Петербурге относятся более 40 вопросов местного значения (принятие и изменение устава муниципального образования, контроль над его соблюдением; владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и др.).
Новый закон Санкт-Петербурга, регулирующий организацию МСУ, несмотря на возросшее количество закреплённых в перечне вопросов местного значения, существенно ограничил предметы ведения муниципальных образований г. Санкт-Петербурга по сравнению с федеральным законодательством. При этом данный перечень является исчерпывающим и может быть расширен только законом г. Санкт-Петербурга. Кроме того, в данном законе говорится о том, что иные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, не отнесенные Федеральным законодательством к ведению органов государственной власти Федерации и законами г. Санкт-Петербурга к ведению муниципальных образований, относятся к ведению органов государственной власти Санкт-Петербурга.
В октябре 2005 года губернатор Матвиенко В.И. объявила о намерении реформировать систему МСУ Северной столицы, преобразовав нынешние 111 муниципалитетов в 18 районных образований, плюс пригороды и поселки. Районные муниципалитеты способны стать намного более весомой властью, нежели небольшие советы - большая территория позволила бы им формировать более крупные бюджеты за счет налоговых сборов. Однако изменения вряд ли возможны до истечения в 2008 году полномочий избранных муниципальных депутатов.
Это только самое краткое изложение истории становления и развития системы МСУ в северной столице России. Подводя итоги периодизации петербургской муниципальной истории, можно сказать следующее:
1) До 2005 года организация местного самоуправления в Санкт-Петербурге на фоне остальной России могла показаться экзотической: в городе было создано 111 муниципальных образований. Но с вступлением в силу Ф3-№131 в остальных субъектах Федерации «экзотики» станет еще больше. Так, например, в Ленинградской области на месте 29 муниципальных образований возникнет сразу 222.
2)  Современное состояние местного самоуправления   в Санкт-Петербурге можно назвать и проблемным. Система МСУ продолжает развиваться, сохраняя все проблемы, заложенные в момент ее формирования.
Можно отметить, что она недостаточно интегрирована в общую систему управления городом и является не столько самостоятельным уровнем публичной власти, сколько, во многом, - придатком государственных органов.
Малый объем муниципальных полномочий тесно увязан со скромным объемом финансирования. Суммарный объем доходов местных бюджетов составляет не более 2% от всего бюджета Санкт-Петербурга.
Предметы ведения МО, определенные законом Санкт-Петербурга, не способствуют вовлечению органов МСУ в процесс реального управления Санкт-Петербургом. Принципы разграничения предметов ведения и соответствующей ответственности между Петербургом и муниципальными образованиями до настоящего времени не сформулированы. Процесс создания новых объектов муниципальной собственности затруднен в силу скудности стартовых финансовых ресурсов муниципалитетов, а реальный механизм передачи (разграничения) объектов из собственности Петербурга в муниципальную собственность до настоящего времени не разработан.
Такое положение дел является результатом «особой правовой формулы» и застарелой проблемы «единства городского хозяйства». Это «единство» нормативно никак не определено, и, тем не менее, как понятие, активно используется, препятствуя рациональному распределению функций и ответственности между уровнями публичной власти.
3)  Деятельность местного самоуправления в Санкт-Петербурге дала заметный импульс общественной жизни и гражданской активности. Особенно это заметно в двух десятках пригородных поселков, о которых до того не часто вспоминали. Местное самоуправление при всей его формальной слабости постепенно становится серьезной и заметной общественной силой, младшим партнером власти государственной. К нему все больше прислушиваются, советуются, с его мнением начинают считаться.
4) За несколько лет в системе местного самоуправления выявлено, подготовлено и обучено большое количество квалифицированных кадров,   имеющих   высокие   конкурентные   возможности   на  рынке управленческого труда.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!