Лицензионно-разрешительное производство: правовые основы, стадии, субъекты

13 Авг 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Лицензионно-разрешительное производство урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по выдаче физическим и юридическим лицам лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской и иной деятельности, а также разрешений на совершение отдельных однократных юридических действий[1].

Термин «разрешение» означает право на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право[2].

Термин «разрешение» не имеет в российском законодательстве четко закрепленного толкования или определения, нет и перечня видов разрешений, применяемых в качестве административно-правовых режимов в экономических правоотношениях. Иногда такой административно-правовой режим в нормах так и называется – «разрешение». Однако чаще всего лишь из текста нормы можно определить, что предполагается получение того или иного вида разрешения. При этом сферы и отрасли управления, в которых применяются разрешения, различны. Это и недропользование, и градостроительство, и производство алкогольной и спиртосодержащей продукции, и многие другие.

Термин «разрешение» в российском законодательстве часто используется как синоним термина «лицензия». В частности, ст. 49 Гражданского кодекса РФ установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено, что лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа[3].

Необходимо различать термины «разрешение» и «специальное разрешение (лицензия)». Указание в законе или правовом акте на специальное разрешение всегда подразумевает не разрешение, а лицензию.

Разрешения имеют специфические свойства, принадлежащие только этому виду административно-правовых режимов, и отличаются от специальных разрешений (лицензий).

Во-первых, если лицензирование применяется, как правило, для получения права на осуществление определенного вида деятельности, то разрешение применяется для предоставления лицу права совершить то или иное действие.

Во-вторых, разрешение может использоваться как промежуточный этап при получении права осуществлять определенный вид деятельности (в качестве согласования), а лицензирование — это всегда завершение процесса получения права осуществлять определенный вид деятельности. Например, при получении лицензии на право торговли алкогольной продукцией необходимо получить разрешение (согласие) эпидемиологических, санитарных, экологических, пожарных и иных органов. При этом данные разрешения имеют предварительный, промежуточный характер, и только на основании этих разрешений заявителю может быть выдана лицензия (специальное разрешение).

В-третьих, орган власти, выдавший разрешение, не обязан контролировать исполнение лицом, получившим разрешение, совершение тех или иных действий, соответствие действий этого лица действующим нормам. Однако при выдаче лицензии орган власти, выдавший лицензию, обязан контролировать выполнение лицензиатом лицензионных требований.

В-четвертых, цели лицензирования и цели выдачи разрешений различны. Если лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам различных субъектов, здоровью граждан, обороне или безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, но при этом регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, то разрешения могут выдаваться на определенные действия, не связанные с обязанностями государства контролировать эти действия или с целью обеспечения безопасности, обороноспособности или защиты конституционных прав гражданина и т. п. При этом лицо, получившее разрешение на определенный вид действий, наделяется специальной правоспособностью, характеризующейся строго определенным перечнем конкретных дозволений и разовым осуществлением этих действий, требующих каждый раз принятия нового решения правомочного органа власти для совершения аналогичных действий данного лица.

В некоторых случаях термин «разрешение» путают с иным правом на совершение определенных действий, не относящимся к административно-правовым режимам, например с уведомлением как актом, разрешающим организации осуществлять закупку этилового спирта, в том числе денатурата, в пределах выделенных квот на закупку и подтверждающим легальность его оборота в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[4] (в ред. от 28 июля 2012 г.)[5].

Процедура выдачи лицензий и разрешений состоит из нескольких последовательных процессуальных стадий:

1 стадия — возбуждение лицензионно-разрешительного дела (производства). Лицензионно-разрешительное производство может быть возбуждено только на основании заявления (ходатайства) соискателя, претендующего на получение соответствующей лицензии или разрешения. Это связано с тем, что в ходе данного производства решаются вопросы предоставления определенных юридических прав физическим или юридическим лицам, причем по их инициативе. Форма и содержание заявления (ходатайства) о получении лицензии или разрешения, как правило, устанавливаются соответствующими нормативными актами. К заявлению (ходатайству) соискателя о получении лицензии или разрешения должны обязательно прилагаться документы, предусмотренные Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также другими законами и подзаконными нормативными актами, регулирующими порядок лицензирования конкретных видов деятельности и получения отдельных видов разрешений. Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных законом.

Действующее лицензионно-разрешительное законодательство не определяет оснований для отказа в принятии заявления (ходатайства) и других документов, необходимых для получения лицензии или разрешения. С нашей точки зрения, отказ лицензионно—разрешительного органа в принятии документов от соискателя, то есть, по сути, отказ в возбуждении дела может быть допущен лишь при наличии оснований (например, представлены не все необходимые документы) и в установленном порядке.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы в день поступления в лицензирующий орган принимаются по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов направляется (вручается) соискателю лицензии.

2 стадия — предварительное рассмотрение материалов дела и установление соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям. На этой стадии лицензионно-разрешительный орган совершает следующие действия:

1) изучает представленные соискателем документы на предмет соответствия их по содержанию и по форме установленным требованиям;

2) проводит проверку достоверности указанных в представленных документах сведений;

3) производит обследование (экспертизу) помещений, оборудования, иных объектов, принадлежащих физическим и юридическим лицам, являющимся соискателями, на предмет установления необходимых условий для осуществления лицензируемого вида деятельности или совершения разрешаемых действий.

Процессуальный порядок проведения проверки достоверности сведений, содержащихся в представленных соискателем лицензии или иного разрешения документах, как правило, в соответствующих нормативных актах не регламентируется. Однако в некоторых нормативных актах определяются способы такой проверки. Понятие обследования помещений и иных объектов соискателей, осуществляемого в ходе подготовки лицензионно-разрешительного дела к рассмотрению, а также процессуальный порядок его проведения, как правило, в действующих нормативных актах не определяются. В них указывается лишь на обязательность проведения таких обследований, по результатам которых должно составляться соответствующее заключение (акт). В отдельных нормативных актах определяется также предмет обследования и содержание заключения (акта). Например, в п. 21 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, утвержденной приказом МВД РФ № 288 от 12.04.1999 года (ред. от 29.06.2012), определяется, что объектом обследования при выдаче лицензий и разрешений юридическим лицам на торговлю, хранение и использование оружия являются: условия хранения оружия, техническая укрепленность объектов, организация охранных мероприятий, наличие учетной документации. В акте, составляемом по результатам такого обследования, должны указываться сведения: о разрешенном к хранению количестве оружия и патронов, о наличии условий для их размещения, об оборудовании помещений средствами охранно-пожарной сигнализации[6]. В системе административного законодательства имеются также нормативные акты, которые подробно регламентируют порядок проведения обследований в ходе разрешения лицензионно-разрешительных дел. В частности, детально регулируется порядок проведения обследований организаций, являющихся соискателями лицензий на осуществление деятельности по хранению нефти и продуктов ее переработки и эксплуатации автозаправочных станций. По окончании проведения необходимых проверок и обследований уполномоченное должностное лицо лицензионно-разрешительного органа, ответственное за подготовку материалов дела, должно составить мотивированное заключение о возможности или невозможности выдачи соискателю лицензии или разрешения. Составление такого заключения предусматривается, в частности, при решении органом внутренних дел вопроса о выдаче гражданину лицензии на приобретение оружия. Представляется, что такой процессуальный порядок оформления результатов проведенных проверок и обследований необходимо предусмотреть для всех видов лицензионно-разрешительного производства.

В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, для принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии требуется проведение соответствующей экспертизы. В частности такая экспертиза должна проводиться при лицензировании образовательной деятельности. Целью проведения данной экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм охраны здоровья обучающихся, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

3 стадия — рассмотрение лицензионно-разрешительного дела по существу и принятие по нему решения. На этой стадии компетентное должностное лицо, как правило, руководитель лицензионно-разрешитель-ного органа единолично или коллегиальный орган (комиссия) рассматривает все представленные по делу соискателем документы, а также результаты проведенных проверок и обследований, подготовленные по делу заключения, в том числе экспертных комиссий, и принимает решение о выдаче лицензии (разрешения) или об отказе в выдаче таковых.

Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.

Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа, в том числе реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, если причиной отказа является невозможность выполнения соискателем лицензии указанных требований и условий.

4 стадия — обжалование принятого по делу решения. В соответствии с ч. 8 статьи 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» соискателю лицензии предоставляется право обжалования решения лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии или о его бездействии в порядке, установленном действующим законодательством. Обжалование решения или бездействия лицензионно-разрешительного органа может быть осуществлено соискателем лицензии или разрешения в вышестоящий орган управления либо в суд.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также нормативные акты, регулирующие конкретные виды лицензионно-разрешительного производства, не определяют сроки и порядок обжалования соискателем решения об отказе в выдаче лицензии, указывая, что такой порядок определяется законодательством РФ. С нашей точки зрения, административное обжалование решений об отказе в выдаче лицензий и разрешений должно производиться в соответствии с общим процессуальным порядком, определяемым нормами, регулирующими производство по административным жалобам. С момента поступления жалобы в соответствующий орган государственного управления возникает новый вид производства — производство по разрешению административных жалоб. На решение об отказе в выдаче лицензии (разрешения) может быть также принесен протест прокурором, который подлежит рассмотрению лицензионно-разрешительным органом или вышестоящим по отношению к нему органом в рамках административно-надзорного производства в соответствии с установленными специальными правилами.

5 стадия — исполнение вынесенного по делу решения о выдаче лицензии или разрешения в лицензионно-разрешительном производстве отсутствует. Лицо, получившее лицензию или разрешение, самостоятельно реализует предоставленное ему право на занятие определенным видом деятельности или совершение определенного действия. Принудительного исполнения таких решений со стороны государственных органов не требуется. Вместе с тем лицензионно-разрешительный орган, выдавший лицу лицензию или разрешение, вправе контролировать соблюдение этим лицом установленных законодательством правил осуществления лицензируемого вида деятельности или совершения разрешенного действия.

Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

[1] Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: дис. … к.ю.н. – М., 3005. – С. 64.

[2] См., например: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1997. — С. 653.

[3] СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

[4] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553; 1997. № 3. Ст. 200; 1999. № 2. Ст. 245 (новая редакция); 2001.№ 53. Ст. 5022; 2002. № 30. Ст. 3026.

[5] Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. – М., 2005. – С. 169.

[6] Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ. Утверждена приказом МВД РФ от 12.04.1999. № 2887 // РВ. 1999. 27 апреля.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!