История развития бюджетного федерализма в Германии

26 мая 2015 | Автор: | Комментариев нет »

В начале 90-х годов федеральные земли Германии предполагали отде­латься определенными финансовыми вливаниями в экономику восточных зе­мель, что сами немцы, представители земель, назвали «дешевой солидарно­стью». Эти трансферты, которыми земли делились, вначале составляли всего лишь 5 процентов от объема средств, вкладывавшихся федеральным прави­тельством в выравнивание восточных земель.

Надежды возлагались на созданный в 1990 году Фонд германского един­ства, который был рассчитан на пять лет и действовал на основе рыночных кре­дитов. Из 115 млрд. немецких марок земли дали согласие погасить 47,5 млрд. марок, остальную сумму должно было возмещать государство из федерального бюджета. Земли упорно отказывались принимать какие-либо другие обязатель­ства сверх этой договоренности. Когда стало ясно, что этих средств для инте­грации Восточных земель явно недостаточно, начался новый раунд перегово­ров между землями и федеральным правительством. Для того чтобы разре­шить финансовые проблемы объединения, Федерация попыталась создать коалицию с более богатыми немецкими землями. Таким путем удалось со­хранить статус-кво федеральным землям и обеспечить финансовый успех объ­единения в большей степени за счет вертикального (из центра) перераспре­деления федеральных средств. Был достигнут компромисс, согласно которому земли увеличивали взнос в Фонд германского единства на 5% от валового обо­рота, а Федерация освобождала их от участия в солидарном финансовом вы­равнивании менее развитых земель старой Германии. Ведь среди «западных» членов союза имеются как свои «депрессивные» регионы, так и «промышлен­ные гиганты» с развитой финансовой и ресурсной базой, производственной структурой.

Таким образом, Фонду обеспечивалась прибавка в 32 млрд. марок. Все же было найдено солидарное решение проблемы выплат, и уже в 1993 феде­ральное правительство смогло вновь включить в схему финансового выравни­вания старые земли Германии. Основой всему послужил принцип земельного партнерства «все за одного».

В марте 1993 года между наиболее благополучными землями ФРГ был подписан Пакт солидарности, в рамках которого предполагалось комплексное решение финансовой помощи новым землям. Начиная с 1995 года в Германии, благодаря повышению налога с оборота с 37 до 44%, начала действовать об­щефедеральная схема финансового выравнивания. Восточным землям про­должались выплаты финансовых грантов, что позволило с учетом финансового выравнивания сохранять общую сумму, адресованную новым землям, на уров­не 36 млрд. марок в год. Тем не менее, распределение доходов государствен­ного бюджета между богатыми и бедными землями регионы-доноры (Гессен, Гамбург, Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг и Шлезвиг-Гольштейн) все еще считают нетерпимым, о чем свидетельствуют оживленные дискуссии в немецкой прессе. По сути, их упрек заключается в том, что бюджетное регулирование, в конечном итоге, делает богатых бедными, а бедных богатыми. Министр финансов Рейнланд-Пфальца Гернот Митлер (СДПГ), на­пример, указывает на то, что при новом регулировании выравнивания финан­совых возможностей земель не должно быть «выигравших и проигравших»161. Имеются в виду, в частности, западногерманские земли-получатели финансо­вой помощи Бремен и Саар, которые в рамках программы финансовой консо­лидации в 1994 - 1998 годах получили гранты в размере 1,7 млрд. марок еже­годно. В 1999 году подлежащая перераспределению сумма составляла уже 40,4 миллиарда марок, в 1967 году это были всего два миллиарда. При этом уч­тены не только прямые ассигнования, но и косвенные потоки финансовых средств. На уровне благосостояния сказываются также налоговые потери в ре­зультате предоставления бедным землям федеральной помощи или платежи в Фонд Германского единства. Они имеют даже более сильный суммарный эф­фект, чем само бюджетное регулирование. Кроме того, федеральные власти дали согласие на выделение кредитов на развитие новых земель на период в 10 лет в размере 20,6 млрд. марок, а чтобы компенсировать потери более сла­бых старых земель, правительство Германии также пошло на ежегодное выде­ление специальных грантов в размере 1,36 млрд. немецких марок, что рассчи­тано на 10 лет, начиная с 1995 года. На 1998 год федеральное министерство финансов установило общий объем выравнивания финансовых возможностей земель в 12,25 млрд. марок. Сюда добавляются дополнительные федеральные дотации в размере свыше 25 млрд. марок. Преобладающую долю получают земля Берлин и новые федеральные земли. Их поступления согласно первич­ному распределению налогов в соответствии со статьей 106 Основного закона были бы совершенно недостаточны для выполнения даже самых элементарных задач.

Противостояние между землями-плательщиками и землями-получателями финансовой помощи привели к тому, что в ноябре 1999 года по ходатайству южных земель - Баварии, Баден-Вюртемберга и Хессена - феде­ральный Конституционный суд установил к 2005 году новые нормы выравнива­ния финансовых возможностей земель, позволяющие сохранить стимул для бо­гатых регионов. Поскольку выравнивание финансовых возможностей земель встроено в федеральное финансовое законодательство, уже содержащее су­щественные предварительные решения о распределении налоговых поступлений, земли лишь ограниченно могут самостоятельно определять свои расходы. Эта взаимосвязь очень часто недостаточно учитывается в споре о финансовом выравнивании. Так, в аргументации земель Баварии и Баден-Вюртемберга, ад­ресованной Конституционному суду, сыграло свою роль то, что поступления этих земель им как бы «принадлежали».

Конституционный суд, написав, что компенсационные платежи являются «отдачей собственных средств преуспевающих земель», противопоставил го­ризонтальное выравнивание (земель между собой) вертикальному перераспре­делению налогов, не уточняя понятие «собственные средства», но проводится явная параллель с защитой индивидуальной собственности по статье 14 Кон­ституции. Это означает, что долг солидарности вступает в силу при финансо­вом выравнивании только тогда, когда земля заработала «больше» среднего. Именно это «больше» и составляет предмет отдачи из «собственных средств». Федеративное обязательство солидарности - отдавать «из собственных средств» - не заходит дальше, чем солидарность налогоплательщика по отно­шению к коллективу...

Такое решение снова дало землям-получателям финансовой помощи по­вод обвинить более благополучных соседей в нежелании делиться. Объектом нападок здесь чаще всего выступает Бавария, которая, как многим кажется, на­ходится в особом, привилегированном положении. На самом деле, такая точка зрения продиктована завистью, вызванной реальными успехами Баварии. Эта самодостаточная в финансово-экономическом плане земля тоже получала ко­гда-то большие вливания из перераспределительного котла, однако она сумела ими правильно распорядится. На ее территории появились предприятий воен­ной промышленности, против которых некоторые земли «энергично возража­ли»; экономические успехи этих предприятий министр финансов Баварии Эрвин Хубер объясняет принятым в свое время политическим решением об их раз­мещении. Кроме того, Бавария своевременно отказалась от угля как энергоно­сителя и потому имеет теперь самые низкие цены на электричество. И было бы вполне справедливым, считает Хубер, если земли, не принявшие в свое время правильных политических решений, получали бы меньше из-за упущенной ими выгоды и недальновидности. Положительные же последствия должны доста­ваться тем, кто мужественно пошел на риск. Однако, неверно было бы упрекать восточные земли в том, что они не разместили у себя подобные объекты. У них просто не было такой возможности.

Разумеется, верно, что «благополучные» земли Федеративной Республи­ки выигрывают от долгосрочно успешной промышленной политики, поддержки перспективных научных исследований и удачного использования общественно­го капитала (например, через земельные банки). Но все это не значит, что дру­гие земли проводили неправильную политику. Некоторые отрицательные по­следствия борьбы за экономический успех имеют структурную обусловленность - следует назвать хотя бы экономическую моноструктуру отдельных земель, а также невыгодное расположение и плохие транспортные соединения в отдель­ных районах Федерации. Впрочем, экономическое положение преуспевающих земель не равномерно хорошее и в прошлом было частично даже очень пло­хим. Так, некоторые районы Свободного государства Баварии по-прежнему от­личаются промышленной отсталостью; почти все успехи в размещении произ­водства относятся к «сфере влияния» Мюнхена. Баварское сельское хозяйство не обходится без внебаварских дотаций. До середины 80-х годов Бавария еще числилась среди земель, выигрывавших от финансового выравнивания. Отсю­да следует вывод для «благополучных» земель - долгосрочно никто не может обеспечить себе экономический успех. Не все, что выдается за результат удач­ной политики, существует в действительности; порой земля или предприятие находятся в выигрыше, а порой - нет, притом не благодаря, а вопреки хороше­му руководству.

Нынешнее регулирование, согласно решению федерального Конституци­онного суда от ноября 1999 года, предусмотрено исключительно до 2004 года. Дополнительные федеральные дотации в особых случаях (§11 абзац 4 Закона о финансовом выравнивании) предусмотрены тоже только до 2004 года163. Вре­менные дотации действуют до 2005 года. В § 11 абзац 4 предложение 2 Закона о финансовом выравнивании еще в 1999 году была предписана ревизия. Для новых земель и для Берлина были установлены новые условия выравнивания и платежей на переходный период 15 лет, предусмотрев ревизии на 2003 и 2006 годы (§17 абзац 1-3 Закона о финансовом выравнивании). В своем решении по финансовому выравниванию от ноября 1999 года второй сенат федерального Конституционного суда требовал кардинально изменить систему выравнивания к 01.01.2005 года. Суд оставил парламентариев наедине с финансовым законодательством, чтобы те разработали долгосрочные, логичные и понятные про­цедуры предоставления дотаций и выравнивания финансов в федеральной системе164. Федерация, земли и общины должны договориться о принципах бу­дущего перераспределения.

В коалиционном соглашении СДПГ и «Союза 90/Зеленые» предусмотре­но образование анкетной комиссии для нового урегулирования финансового выравнивания. В этих рамках эксперты из области финансов и политологии со­вместно с политиками должны предпринять попытку на основе проверенных и достаточных цифр, в соответствии с настоятельной потребностью заново опре­делить основные полномочия различных единиц и разработать правила для распределения налоговых поступлений, делающие трудоемкое финансовое выравнивание по возможности излишним. Разумеется, новая система должна вводиться с некоторым опережением и быть подстрахована переходными пра­вилами, которые предотвратят резкие потери в поступлениях для отдельных земель и обеспечат определенную меру надежности планирования. Такой спо­соб тоже не дает гарантированных положительных результатов. Его крупное преимущество, однако, состоит в том, что противоположность интересов и сферы конфликтов, находившиеся до сих пор за кулисами, окажутся на виду. В конечном счете, для столь коренной реформы федеральной системы необхо­димы решительная политическая воля всех участников и отказ от частных ин­тересов и группового эгоизма в интересах общего блага.

С другой стороны, как отмечалось выше, в высшей степени интегриро­ванная германская система бюджетного федерализма, характеризуется таким уровнем сложности, который препятствует эффективному внедрению принци­пов прозрачности, подотчетности и ответственности. Поэтому полное прекра­щение финансового перераспределения ради выравнивания возможностей зе­мель, является, скорее, малоэффективным, так как в этом случае немецкое финансовое законодательство оказалось бы полностью парализованным.

Прозрачность в такой системе снижается за счет изощренности системы фискального федерализма. Взаимозависимые сети расщепляемых налогов, выравнивающих трансфертов, расходных обязательств и даже институтов, от­ветственных за выработку и принятие решений, приводит гражданина, при его попытке определить, какой уровень правительства несет ответственность   за налогообложение или расходование средств на конкретные цели, в замеша­тельство. Учитывая взаимосвязь и взаимозависимость институтов германского государства, трудно себе представить, как можно исправить эту ситуацию. Тем не менее, в последние годы в стране наблюдается повышенное внимание к во­просу о повышении прозрачности и подотчетности правительственных институ­тов.

Если признавать, что подотчетность требует наличия четких механизмов для совершения исполнительной властью действий, подпадающих под кон­троль и надзор со стороны власти законодательной, то утверждение о том, что германская модель характеризуется высоким уровнем подотчетности, невоз­можно. Германская система, предполагающая несовпадение законодательных и административных полномочий, сама по себе является структурным препят­ствием на пути попыток привнести прозрачность в систему ответственности и подотчетности. В дополнение к этому, эволюция ФРГ как государства усилила фактор взаимозависимости как неотъемлемого компонента федерации. Данный фактор способствовал более эффективной координации органами власти раз­ного уровня своих действий, но одновременно в еще большей степени сделал неясными возможности демократической ответственности и подотчетности    .

В целом же, в настоящее время нельзя не видеть заметного уменьшения разницы в уровне благосостояния. Что касается налоговых поступлений на ду­шу населения, то некоторые восточногерманские земли поднялись на девять мест. Однако при этом «богатые» земли, за исключением Гамбурга, сместились всего лишь на средние позиции, что говорит, к сожалению, о наличие «уравни­тельного» подхода. В настоящее время земли втиснуты в корсет федерально-правовых отношений, что оставляет им чересчур малый простор для собствен­ной инициативы по части планирования доходов и расходов, из-за чего дееспо­собность земель и общин в традиционных сферах их политики - образование и наука, полиция, здравоохранение и социальное обеспечение - фактически на­много ниже, чем можно было бы предположить согласно порядку правовой ком­петенции. И это при том, что германские земли в первую очередь несут ответ­ственность за предоставление социальных услуг населению. Критика непрямо­го ущемления компетенции земель звучит часто. Она направлена против того, что земли почти не имеют собственных налоговых источников и что, с другой стороны, они по статье 104 абзац 1 Основного закона - во всяком случае, по действующему пониманию этого предписания - вынуждены финансировать вы­полняемые задачи, возложенные на них законами Федерации.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!