Административно-процессуальное право как отрасль российского права

13 Авг 2014 | Автор: | Комментариев нет »

Первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.

Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового регулирования как его предмет, должна, с нашей точки зрения, отвечать ряду требований.

Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально существующей в системе российского права.

Значит, качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.

Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с нашей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования, надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т. д.

В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется действие принципа относительности систем.

Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета, – это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.

В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие которых и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.

Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.

Таким образом, мы имеем два признака отрасли российского права. И тем не менее картина остается неполной. Наглядно это можно показать на примере процессуальных норм российского права, группы которых заметно различаются по масштабам регулирования и, следовательно, по их социальной роли.

Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли российского права.

Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли – гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных норм, которые, в отличие от названных трех, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

Эта группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для такого признания у нее нет третьего обязательного признака взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.

Таким образом, с нашей точки зрения, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня[1].

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор – предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.

Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т. е. их системы, и наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.

На предмете процессуальной отрасли российского права, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.

Для того, чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего, необходимо обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Полностью разделяем мнение, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти»[2].

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования[3].

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти, и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.

В конечном счете, можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.

Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческий характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права — естественно предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути, играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом не трудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.

По свидетельству Г. И. Петрова, к ним относятся нормы:

а) закрепляющие принципы советского государственного управления, а также управления общественного;

б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления;

в) регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;

г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;

д) регулирующие службу в органах управления;

е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления;

ж) регулирующие порядок издания актов управления;

з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;

и) регулирующие контроль исполнения в управлении;

к) обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении[4].

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1) Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса:

1.1 граждан Российской Федерации;

1.2 иностранных граждан и лиц без гражданства;

2) Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1 федеральных органов исполнительной власти:

Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3) Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

федеральных государственных служащих;

государственных служащих субъектов Российской Федерации;

муниципальных служащих.

4) Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5) Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6) Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

политических общественных объединений;

неполитических общественных объединений.

II. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

1) Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.

2) Нормы, регулирующие принципы административного процесса.

3) Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

4) Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

5) Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

6) Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

7) Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

8) Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

III. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1) Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

2) Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.

3) Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.

4) Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

5) Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

6) Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.

7) Нормы, регулирующие лицензионное производство.

8) Нормы, регулирующие регистрационное производство.

9) Нормы, регулирующие исполнительное производство.

Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые другие материальные отрасли российского права имеют в своем составе известное число норм процессуальных. Обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы, при всей их очевидной социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это, скорее всего, процессуальный институт в пределах материальной отрасли.

Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли[5].

Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но фактически административно-процессуальное право реально обслуживает большинство общепризнанных у нас материальных отраслей российского права, отчетливо демонстрируя значительное опережение практики по сравнению с теорией, представители которой, по крайней мере, некоторые, регулярно, на протяжении длительного времени отмечают, что административно-процессуальное право еще не сложилось.

[1] Профессор И. В. Панова пишет: «Мы разделяем мнение основоположника административно-процессуального права в нашей стране В. Д. Сорокина о том, что административно-процессуальные нормы обладают всеми необходимыми признаками отрасли российского права. В соответствии с признанной в теории права позицией реально существующая группа правовых норм может являться отраслью российского права, если соответствует трем требованиям: а) имеет свой предмет правового регулирования (т. е. группу общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной характеристикой); б) имеет соответствующую степень своей внутренней организации (т. е. систему, позволяющую этой группе отношений выступать в качестве элемента системы права в целом, что, в свою очередь, влечет наличие обособленной нормативной базы); в) обладает способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом (т. е. с системами такой же степени организации аналогичного уровня) с помощью метода правового регулирования. Наличие всех трех взаимосвязанных факторов позволяет рассматривать группу правовых норм в качестве отрасли российского права». (См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. – С. 77).

[2] Административное право / под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. — М.: Юристь, 2000. — С. 19.

[3] Там же. — С. 21.

[4] См.: Петров Г. И. Советское административное права. Часть Общая. — Л.: Изд-во ЛГУ, 1970. — С. 31. См. также: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. — М.: Изд-во МГУ, 1967. — С. 64.

[5] Эту позицию разделяет И. В. Панова. См.: Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. — С. 76-85.

Здесь вы можете написать комментарий

* Обязательные для заполнения поля
Все отзывы проходят модерацию.
Навигация
Связаться с нами
Наши контакты

vadimmax1976@mail.ru

8-908-07-32-118

8-902-89-18-220

О сайте

Magref.ru - один из немногих образовательных сайтов рунета, поставивший перед собой цель не только продавать, но делиться информацией. Мы готовы к активному сотрудничеству!